اقتصاد سیاسی نظام درآمد شهرداری‌ها

قطع وابستگی نظام درآمدی شهرداری‌ها به تراکم مازاد ساختمانی:

 

1- مقدمه
عرصه‌ی سیاستگذاری مدیریت شهری ایران در طول دو دهه‌ی گذشته تحولات متفاوتی را پشت‌ سر گذاشته است در بین این تحولات اجرای سیاست فروش تراکم مازاد را می‌توان مهم‌ترین و تاثیرگذارترین سیاست‌ها از نظر ساختاری تلقی کرد. از حدود یک دهه قبل یعنی از سال 1381 به بعد، عملاً ناکارآمدی این سیاست و آثار زیان‌بار آن چه بر نظام درآمدی شهرداری‌ها و چه بر ابعاد کمّی و کیفی، زیست‌پذیری و فعالیت‌پذیری مناطق شهری، به بحث رایج در بین محافل کارشناسی و البته محافل نظام مدیریت شهری تبدیل شد. اما علی‌رغم گذشت بیش از یک دهه، تاکید بر قطع ارتباط نظام درآمدی شهرداری‌ها با فروش تراکم مازاد، نظام مدیریت شهری کشور همچنان شاهد وابستگی بسیار بالای نظام درآمدی خود به این منبع درآمدی است.

 

علت این مسئله را باید در این حقیقت جستجو کرد که نظام مدیریت مالی شهرها از یک حالت چسبندگی و همزادی با منبع درآمدی حاصل از فروش تراکم مازاد و به صورت کلی، بخش ساختمان برخوردار شده است. ریشه‌ی تداوم و پایداری این وابستگی را باید در ساختار اقتصاد سیاسی و رابطه‌ی بین بخش مستغلات و سایر بخش‌های اقتصاد شهری و همچنین ارتباط مدیریت شهری با این بخش و دولت مرکزی دانست در تبیین این مسئله باید به نکات زیر توجه کرد:

 

نظام اقتصادی شهری و رشد پایدار آن وابسته به انباشت مازاد در بخش‌های تولید و خدماتی است. در این میان بخش مستغلات فراهم‌کننده محیط مصنوع و چارچوب لازم برای تسهیل تولید و اشتغال است.

 

مدیریت شهری با فروش تراکم عملاً موجب ایجاد انحرافات ساختاری در الگوی تخصیص منابع اقتصاد شهرها شده است.

 

اهرم و ابزار اصلی موثر در انحراف تخصیص، همان اعطای مجوزهای رانتی به زمین‌های شهری است.

 

مجوز تراکم عملاً موجب قدرت بسیار بالای سرمایه‌داری مستغلاتی شده که این قدرت عملاً به مانعی  نهادی در راه الغای این سیاست و البته رشد پایدار اقتصاد شهری و به تبع آن اقتصاد کشور تبدیل شده است.

 

هدف مقاله حاضر تاکید بر ابعاد مغفول مانده این مسئله است. بر این اساس در ابتدا سعی خواهد شد که بر مبنای تئوری‌های اقتصاد سیاسی، به چرخه‌های انباشت مازاد اقتصادی و رشد پایدار اشاره شود. پس از آن سعی خواهد شد که بر مبنای تئوری‌های رانت‌جویی، رفتار مدیریت شهری و فرآیند قدرت‌یابی سرمایه‌داری مستغلاتی در مقابل سایر سرمایه‌داران مورد موشکافی قرار گیرد. فرض اساسی تئوری‌های فوق آن است که نهادهای بخش مدیریت شهری، دارای الگوی رفتاری مشابه با نهادهای خصوصی هستند. این تشابه رفتاری در بسیاری از کشورهای در حال توسعه ناشی از اعمال سیاست‌های تعدیل ساختاری و کاهش و یا حذف یارانه‌ها بوده است.
بر مبنای مطالب فوق سعی خواهد شد که ابعاد تجربی فوق با استفاده از داده‌های شهر تهران مورد ارزیابی قرار گیرد.

 

2- مبانی نظری
در یک نظام مدرن اقتصادی می‌باید بین سرمایه‌ی فعال در فرآیند تولید کالاهای قابل مبادله و سرمایه‌ای که ایجادکننده بستر فیزیکی برای تولید کالا است تمایز قائل شد. سرمایه‌ی نوع اول را می‌توان «سرمایه‌ی درگیر تولید» و سرمایه‌ی نوع دوم را «محیط مصنوع» نامید.

 

بر این اساس در هر یک از دو گروه سرمایه‌‌ی فوق، فعالان اقتصادی و سرمایه‌دارانی وجود دارند که از طریق فعالیت در مدار و چرخه‌ی تولید و انباشت مازاد اقتصادی در هر یک از دو گروه، دست‌اندرکار رشد و توسعه اقتصاد شهرها هستند. بر همین اساس «لوفور»  قائل به دو مدار گردش سرمایه و انباشت سرمایه است. اولین مدار فعالیت‌های صنعتی و خدماتی هستند که باید با تبدیل منابع طبیعی و یا نیروی کار به کالاها و خدمات مورد استفاده نیاز جامعه را برطرف نمایند و دومین مدار شامل ایجاد و استخراج مازاد از طریق بورس‌بازی دارائی و حقوق مالکانه است که این استخراج از طریق سرمایه‌گذاری غیر منقول انجام می‌شود.

 

فعالان مدار دوم را عمدتاً می‌توان سرمایه‌داران مستغلاتی نامید. سرمایه‌داری مستغلاتی مالک دارائی‌های واقعی و غیرمنقول یعنی زمین و ساختمان است که با استفاده از این مالکیت نسبت به فراهم‌آوری زیرساخت‌های مناسب تولید و انباشت مازاد اقتصادی در چرخه‌ی دوم اقدام می‌کند. این مالکیت و فعالیت در چرخه‌ی دوم در واقع فراهم‌آورنده زیرساخت توسعه‌ی سایر فعالیت‌ها است و زمینه را برای بازتولید گسترده در سطح کل اقتصاد فراهم می‌کند.

 

نمودار 1: طبقه‌بندی سرمایه های فعال در اقتصاد شهری

 

نمودار2: مدارهای انباشت سرمایه در اقتصاد مدرن

 

در یک روند متعادل اقتصادی، فعالیت‌های چرخه‌ی دوم از یک حالت تابع نسبت به چرخه‌ی اول برخوردار است. اما اگر شرایطی ایجاد شود که مدار و چرخه اول را تحت تاثیر قرار دهد، در سطح جامعه بحران رخ می‌دهد. این بحران می‌تواند به صورت ناموزونی بین بخش‌ها و یا ایجاد موانع برای فعالیت‌های چرخه اول توسط چرخه و مدار دوم (یعنی بازار مستغلات) روی دهد (بحران مسکن آمریکا را می‌توان نمادی از این امر دانست).

 

اما سوال اساسی این است که این ناموزونی براساس چه سازوکاری ایجاد می‌گردد؟ بنا به نظر صاحب‌نظرانی همچون هاروی، ریشه‌ی این مسئله را می‌باید در چگونگی غلبه و حاکمیت دو وجه ارزش مصرفی و ارزش دارائی بر فعالیت‌های بخش مستغلات دید. در مدار دوم آنچه که بیشتر مورد مبادله قرار می‌گیرد، ارزش دارائی است و نه ارزش مصرفی. تجارت بر مبنای ارزش دارائی و حاکمیت مطلق آن بر ارزش مصرفی اگر در فضایی باشد که فعالیت‌های رانت‌جویی رواج دارد، در عمل موجب افزایش نرخ بازده سرمایه‌گذاری و افزایش سرعت گردش سرمایه در بازار مستغلات خواهد شد. چرا که تعلق رانت همراه با خود منافع آنی را تعقیب و همین مسئله بر جذابیت بازار اضافه کرده و در نهایت موجب مکش سرمایه خواهد شد.

 

باید توجه داشت که سرمایه‌داری مستغلاتی در صورت حاکم شدن شرایط فوق در ابتدا با تولید حباب مسکن همچون یک رونق‌گر و در واقع نجات‌بخش اقتصاد روی می‌نمایاند؛ اما با رانت‌جویی بیشتر موجب بالا رفتن هزینه‌ی زندگی و هزینه‌ی تولید (در اثر بالا بردن هزینه‌ی مکان تولید یا سکونت) شده، و با مکش نقدینگی و پس‌انداز، مدار مولد را از پا انداخته و اقتصاد در وضعیتی قرار می‌گیرد که «هیرشمن» آن را رشد متعارض  می‌نامد.

 

با توجه به نکات گفته شده، وجود رانت زمین‌های شهری را می‌توان به عنوان یکی از ریشه‌های اصلی عدم توازن‌ بین بخشی و قدرت‌گیری چرخه‌ی «مدار بازار مستغلات» علیه «مدار مولد کالاها و خدمات» دانست. در تعریف رانت در ادبیات نوین اقتصاد شهری گفته شده که «رانت، پرداخت انتقالی است که از طریق قدرت انحصاری بر زمین توسط مالکیت (چه خصوصی و چه دولتی) و یا با اعمال قدرت دولتی و بخش عمومی امکان‌پذیر می‌‌شود.» رانت در سازوکارهای بازار زمین دارای آثار نشت فضایی به محیط اطراف است. به این ترتیب اعطای رانت به یک زمین مشخص موجب کسب رانت (با هر سازوکاری چه به صورت فشار اجتماعی و چه به صورت سواری مجانی) در فضاهایی بسیار وسیع‌تر و بیشتر از زمین اصلی خواهد شد. در حقیقت تولید رانت دارای یک ضریب فزاینده است که به خودی خود بازتولید می‌گردد (این مسئله را می‌توان یکی از ویژگی‌های ساختاری اقتصاد شهری ایران دانست). با توسعه‌ی رانت در ابعادی وسیع، سودآوری در بخش مورد نظر افزایش یافته و در نهایت عدم توازن بخشی در سطح اقتصاد ایجاد خواهد شد. به این ترتیب  این مسئله را می‌توان به عنوان یکی از ریشه‌های عدم توازن بین بخش‌های اقتصادی تلقی کرد.

 

حال اگر تحت شرایط خاص، نهاد مدیریت شهری یا اجرای سیاست‌های مختلف، بستر مناسب را برای تولید و تکثیر رانت مهیا سازد، آنگاه می‌توان گفت که همین سازوکار تکاثری عملاً از نظر سیاسی و مدیریتی موجب خارج شدن نسبی اختیار سیاستگذاری (چه مستقیم و چه غیر مستقیم) از دست مدیران محلی گشته و عملاً توقف این فرآیند را با موانع بزرگی مواجه خواهد ساخت.

 

برای موشکافی بهتر این مسئله می‌توان از الگوهای تولید رانت (Sach.J.1991) و تحلیل‌های اقتصاد سیاسی استفاده کرد.
بدین منظور  می‌توان طرفین بازار مستغلات را به سه گروه تقسیم کرد:
1- مدیریت نهاد بخش عمومی که تولیدکننده رانت است: (شهرداری)
2- بهره‌مندان از رانت: (مالکین قادر به ساخت‌وساز)
3- متضررین از رانت: (نیروی کار و مستاجران)

 

در این شرایط می‌توان فرض کرد که دستگاه مدیریتی با اعطای مجوزهای کسب رانت زمین به برخی از افراد، درصدی از آن را به عنوان کسب درآمد به خود اختصاص می‌دهند در این حالت فرض می‌شود که دستگاه مدیریتی بین دو گزینه کسب درآمد از طریق رانت و کسب درآمد از سایر منابع مخیر است. با فرض پیش‌گفته می‌توان تابع مطلوبیت نهاد مدیریت شهری را بدین صورت بیان کرد:
 

 

در معادله بالا

 

 

براساس این معادله مطلوبیت نهاد مدیریتی، میانگین وزنی از مجموع درآمدهای رانتی و غیر رانتی است. آنچه که در این میان اهمیت دارد، مقدار حمایت عمومی از شیوه‌های مختلف کسب درآمد است که خودر را تابع β نشان می‌دهد.

 

بر این اساس، هر چقدر افکار عمومی واکنش شدیدتری را در مقابل مسئله تولید رانت نشان دهد، مقدار تولید رانت کاهش می‌یابد. در واقع در جوامعی که شفافیت اطلاعاتی کافی وجود دارد، روحیه‌ی رانت‌جویی، روحیه‌ی غالب اجتماعی نیست و در مجموع عامه‌ی مردم دارای آگاهی، سازماندهی و حساسیت لازم نسبت به رانت‌های ایجاد شده، هستند. هرگونه سیاست مبتنی بر افزایش رانت، نهاد مدیریتی را با فشارهای اجتماعی مواجه خواهد کرد و نتیجه‌ی این امر کنترل و محدود شدن تولید رانت است.

 

درمقابل، در جوامعی که رانت‌جویی توده‌وار حاکم است؛ آگاهی، حساسیت عمومی و خواست عمومی برای کاهش رانت به حداقل می‌رسد. در این شرایط، هزینه‌های سیاسی و اجتماعی تولید رانت برای نهاد مدیریتی نیز به حداقل می‌رسند. در این حالت بدیهی است که انتخاب عقلانی برای نظام مدیریتی، اتکا به منابع رانتی سهل‌الوصول است.

 

به زبان ریاضی تابع β- یعنی حمایت افکار عمومی از دستگاه مدیریتی را می‌توان بدین صورت تعریف کرد:
 

 

براساس این تابع، افکار عمومی نسبت به شیوه‌های مختلف کسب درآمد دستگاه مدیریتی واکنش نشان می‌دهند.
در این فرآیند فرض می‌شود که دستگاه مدیریت شهری با ایجاد رانتی به مقدار S درآمدی برابر R را کسب کند. همچنین دستگاه مدیریت شهری می‌تواند با وضع مالیات و عوارض، مقدار درآمدی به میزان Y کسب کند. بر این اساس، حمایت و یا عدم حمایت مردم از دستگاه مدیریت شهری وابسته به دو عنصر Sو Yاست. اگر کشش و حساسیت تابع β نسبت به S بالا باشد، دستگاه مدیریتی با تولید رانت، خود را در معرض فشارهای اجتماعی و سیاسی می‌بیند. در مقابل، اگر جامعه حساسیت و توان کافی را برای نشان دادن عکس‌العمل‌های مناسب نداشته باشد (تابع β نسبت به S کم کشش باشد) و همچنین مقدار درآمد رانتی نهاد مدیریتی – یعنی R – بالاتر از سایر منابع درآمدی (Y) باشد، نهاد مدیریت شهری تولید رانت را به صورتی مستمر و پایدار ادامه می‌دهد.

 

 این امر موجبات تقویت هر چه بیشتر قدرت سیاسی و اجتماعی گروه‌های منتفع از رانت را فراهم می‌کند. نتیجه‌ی این مساله، افزایش هر چه بیشتر سهم رانت‌جویان و کاهش هر چه بیشتر سهم نهاد مدیریت شهری از رانت تولید شده است. در این حالت دستگاه مدیریت شهری با اعطای مجوز رانتی به زمین‌های شهری هر روز موجب افزایش منافع اقشار رانت‌جوی فعال در عرصه‌ی مستغلات شهری می‌شود، که نتیجه‌ی این فرآیند ایجاد منافع بسیار در بخش مستغلات خواهد بود. بروز این امر موجب شکل‌گیری پدیده‌ی عدم تعادل در سودآوری ‌شده و در نتیجه میان قدرت جذب سرمایه و نقدینگی بین بخش مستغلات و سایر بخش‌های اقتصادی نیز این عدم تعادل ایجاد می‌شود. در شرایطی که توزیع ارزش دارائی‌های مستغلاتی در شرایط نابرابری به سر می‌برد و زمینه برای افزایش این نابرابری وجود دارد، وضعیت توصیف شده تشدید خواهد شد. علت این امر را باید در تقویت هر چه بیشتر اقشار فرادست در مدار گردش سرمایه مستغلاتی جستجو کرد.

 

برای درک بهتر این مطلب، باید در نظر داشت که بازار کالاها و خدمات شهری، به خصوص املاک و مستغلات، دارای ویژگی‌هایی ویژه است. در این عرصه‌ی حجم اعطای مجوز و خریداری آن به وسیله اقشار مختلف، وابستگی مستقیمی به وضعیت بازار دارد. در واقع خریدار مجوز رانت زمین در صورتی این مجوز را خریداری کند که بتوان با فروش ابنیه ساخته شده، درآمد رانتی را به دست آورد. حال در صورت کاهش قیمت این مجوز، بدیهی است که هر روز بر شمار رانت‌جویان و همچنین حجم رانت‌جویان و همچنین حجم رانت خریداری شده به وسیله هر فرد، اضافه می‌شود. در چنین شرایطی می‌توان سود منتفع شوندگان را از رانت بدین صورت تعریف کرد:
 

 

در این معادله:

 

 

در شرایطی که اعطای مجوز تراکم براساس یک طرح شهری انجام می‌شود، فرد رانت‌جو مطمئن نیست که بتواند به صورتی از رانت بهره‌مند گردد و بدین ترتیب به شکلی خود به خودی از حجم رانت‌جویان کاسته می‌شود. اما در صورت فروش تراکم بدون ضابطه، این احتمال مساوی یک خواهد شد.
حال اگر R مساوی مساحت فروش مازاد تراکم ضربدر درصدی از قیمت فروش مسکن در نظر گرفته شود، معادله فوق بدین صورت بازنویسی می‌شود.
 

 

در این معادله   نسبت به قیمت فروش تراکم به قیمت فروش زیربنای ساخته شده است. بدیهی است که با کاهش هرچه بیشتر   بر حجم سود رانت‌گیران افزوده می‌گردد و بنابراین بدیهی است که بر تعداد رانت‌جویان در بازار نیز اضافه خواهد شد. در این شرایط قدرت سیاسی و اقتصادی بهره‌مندشوندگان از رانت افزایش می‌یابد. این چرخه در طول زمان مانع افزایش هزینه‌ی کسب رانت به وسیله این گروه (که در قالب هزینه‌ی خرید مجوز تراکم به شهرداری پرداخت می‌گردد) خواهد شد. نتیجه‌ی این فرآیند آن است که به مرور زمان بر تعداد افراد منتفع‌شونده از رانت افزوده خواهد شد. پیامد این روند افزایش وابستگی مدیریت شهری به این درآمد و کاهش میدان مانور سیاستگذاران برای قطع آن و یا افزایش قیمت فروش تراکم مازاد است.

 

نتیجه‌ی همه مباحث فوق آن است که نرخ بازگشت سرمایه در مستغلات بالاتر از این نرخ در سایر بخش‌ها خواهد بود. همچنین قدرت‌یابی سرمایه‌داری مستغلات در عمل موجب افزایش هزینه‌های مکان برای فعالیت اقتصادی و همچنین خانوارها شده و  عملاً فعالیت‌پذیری شهرها را مختل خواهد کرد. این تحولات در بلندمدت به مانعی بر سر راه رشد پایدار اقتصاد شهری تبدیل می‌شود.

 

3- نمونه موردی
مطالعه‌ی موردی وضعیت شهرداری تهران به عنوان نمونه‌ای مشخص از کلان‌شهرهای کشور، به صورتی ضمنی صحت الگوها واحکام  ذکر شده را نشان می‌دهد.

 

 در آغاز دهه‌ی 1370 با قطع کمک دولت، شهرداری تهران دو گزینه متفاوت را برای کسب درآمد پیش‌رو داشت:
1- وضع مالیات‌ها و عوارض مختلف، بهگام کردن و متناسب‌سازی اقلام درآمدی خود: (درآمد y)

 

2- ایجاد یک دستگاه تولید و توزیع رانت و بهره‌مندی از این کار، به صورت فروش مجوز تراکم: (ایجاد درآمد R)

شهرداری در صورت انتخاب گزینه‌ی اول، می‌بایست هزینه‌های مدیریتی و اجتماعی زیادی را تحمل کند؛ ضمن آن که سیاست سوق دادن هزینه‌های اجتماعی به سمت دستگاه کلان سیاستگذاری کشور، شرط ناگزیر انتخاب این گزینه بود. در مقابل، در گزینه‌ی دوم شهرداری می‌توانست با فروش مجوز تراکم و تولید رانت برای مالکان زمین‌های شهری بخشی از این رانت را تصاحب کند (R). با استفاده از این رویکرد شهرداری می‌توانست درآمد مورد نیاز خود را به صورتی سهل الوصول‌تر و با هزینه‌های کمتر مدیریتی کسب کند.

 

وجود مجموعه‌ای از شرایط، انتخاب گزینه‌ی دوم را در آن زمان مناسب‌تر ساخت. در شرایطی که از یک سو سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها به عنوان یک ضرورت مطرح بود و از طرف دیگر دولت مرکزی تاکید زیادی بر قطع کمک به شهرداری‌ها داشت، سرمایه‌داری مستغلاتی خود را به عنوان جانشینی مطمئن و کم دردسر به جای دولت در سبد مالی شهرداری‌ها مطرح کرد. درچنین فضایی شهرداری تهران و شهرهای بزرگ متوجه شدند که با کمک سرمایه‌گذاران مستغلاتی می‌توانند آرزوهای خود را برای توسعه‌ی شهری و بدون کمک دولت و بدون درگیری در مسائل اجتماعی به بهترین شکلی حل نمایند. بدین ترتیب بود که وابستگی درآمدی شهرداری‌ها به دولت تبدیل به وابستگی به سرمایه‌داران مستغلاتی شد.

 

برای ترسیم بهتر مشخصه‌های ساختاری این سیاست و پیامدهای آن از آمارها و شاخص‌های ارائه شده در جدول شماره یک استفاده شده است.
در جدول گفته شده اطلاعات مربوط به سطح زیربنا و زمین و تراکم ساختمان از گزارش‌های بانک مرکزی استخراج گردیده است. برای محاسبه تراکم، مازاد تراکم مازاد بر 120 درصد به عنوان مساحت فروش تراکم در نظر گرفته شده است. انجام این فرض بدان دلیل بوده که شهرداری آماری از مساحت فروش تراکم مازاد در سطح عمومی منتشر نمی‌کند. درآمد حاصل از فروش تراکم از صورت‌های مالی و قیمت فروش مسکن و هزینه‌ی تولید مسکن نیز از گزارشات مرکز آمار ایران و بانک مرکزی استخراج شده است.

 

رانت ایجاد شده در اثر تراکم مازاد براساس معادله‌ی شماره 4 محاسبه گردیده است. از بررسی دوره‌ی زمانی 87 – 1370 می‌توان نتایج زیر را استخراج کرد:
1- در طول دوره‌ی مورد بررسی سهم شهرداری از کل رانت ایجاد شده دچار نوسان بوده است؛ به عنوان مثال در سال 1370 درآمد شهرداری از بابت فروش تراکم 141 میلیارد ریال بوده است. در همین سال شهرداری با اعطای مجوزهای تراکم درآمدی حدود 440 میلیارد ریال را به صورت رانت ایجاد کرده است. به عبارت دیگر سهم شهرداری از کل رانت ایجاد شده 32 درصد بوده است. در سال 1387، درآمد شهرداری از قبل فروش تراکم به 13 هزار میلیارد و رانت ایجاد شده در اثر فروش تراکم به 81 هزار میلیارد ریال رسیده است. بر این اساس سهم شهرداری به 16 درصد کاهش یافته است.

 

2- نسبت قیمت فروش تراکم به قیمت مسکن (یعنی   در معادله پایه‌ای) در نوسان بوده است با این وجود در برخی از سال‌ها تا حد 6 درصد نیز کاهش یافته است.

 

3- با گذشت زمان، قیمت واقعی فروش تراکم کاهش یافته است. تعدیل قیمت فروش یک متر مربع تراکم نشان می‌دهد که قیمت واقعی در طول 17 سال نزدیک به 25 درصد کاهش پیدا کرده است.

 

4- با توجه به نکات پیش گفته، به نظر می‌رسد که شهرداری به صورتی ناخوداگاه با کاهش قیمت واقعی فروش مجوز تراکم سعی کرده است سطح حداقل درآمد خود را حفظ کند. مسائل و مشکلات تصمیم‌گیری درباره‌ی قیمت فروش تراکم را نیز می‌توان به این امر اضافه کرد.

 

5- محاسبه‌ی ضرایب کشش درآمد شهرداری از بابت فروش تراکم نسبت به مقدار توزیع رانت در طول این دهه نشان می‌دهد که مقدار این کشش کمتر از واحد بوده است. به زبان دیگر، نهاد مدیریت شهری به دلیل گریز از فشارهای اجتماهی و سیاسی حتی رفتار منطقی نهادی رانت‌جو را از خود نشان نداده است. در واقع شهرداری می‌توانست حداقل با حفظ قیمت واقعی فروش تراکم و یا حتی با افزایش آن، هم مقدار تراکم کمتری را به فروش برساند و هم منابع مالی خود را در سطح حداقل حفظ کند. اما به دلیل گریز از مواجهه با فشارهای اجتماعی از یک طرف و قدرتمند شدن دست‌اندرکاران بازار مستغلات در شهر تهران، شهرداری نتوانسته است در انتخابی عقلانی‌تر حداقل قیمت فروش تراکم را افزایش دهد. به این صورت رفتار مدیریت شهری تهران در زمینه‌ی تراکم فاقد حداقل اصول عقلانی بوده است.

 

6- محاسبه‌ی مقدار رانت توزیع شده ناشی از تراکم نشان می‌دهد که در سالیان اخیر نسبت این ارقام به درآمد ملی تا حد 6/4 درصد در سال 1386 پیش رفته است. به بیان دیگر، در سال 1380، نسبتی معادل 6/4 درصد درآمد ملی کشور نصیب خریداران تراکم در سطح شهر تهران شده است. اگر آمار و ارقام مستندی از توزیع خریداران تراکم براساس مقدار تراکم خریداری شده در دسترس می‌بود، به سادگی می‌شد ابعاد عمیق و آثار توزیعی این روند را سنجید. در هر صورت، مشاهدات روزمره و عینی در تهران گواهی بر توزیع نابرابر خرید تراکم و انباشت آن در دست افراد معدود است (رشد برج‌های بزرگ ساختمانی در طول دهه گذشته نمادی از همین امر است).

 

توزیع ناعادلانه درآمد و البته به تبع آن منابع قدرت و افزایش این نابرابری در طول زمان نتیجه‌ی اجتناب‌ناپذیر وابستگی نظام درآمدی به فروش تراکم مازاد است. به عنوان نمونه‌ای از این توزیع ناعادلانه می‌توان از توزیع پروانه‌های ساختمانی بر حسب مساحت زیربنا استفاده کرد. آمارهای اخذ شده از شهرداری نشان می‌دهد که بیش از 60 درصد مساحت مازاد تراکم خریداری شده مربوط به 20 درصد از پروانه‌های ساختمانی بوده است. به این صورت مشاهده می‌گردد که بخش عمده رانت توزیع شده نصیب درصد کمی از اقشار شهری و فعال در امر ساخت‌وساز شده است.

 

برای درک بهتر ابعاد مسئله می‌توان از ضریب جینی استفاده کرد. محاسبه این شاخص با استفاده از آمار واحدهای مسکونی مبادله شده در سطح شهر تهران (منتشر شده توسط مرکز آمار ایران و وزارت مسکن و شهرسازی سابق) نشان می‌دهد که مقدار این ضریب در سال‌های 1375، 1381 و 1387 به ترتیب 3/0، 34/0 و41/0 بوده است. همچنین آمارها نشان می‌دهند که در سال 1375، 64 درصد ساختمان‌های معامله شده، 50 درصد کل ارزش مسکن مبادله شده را دارا بوده‌اند. در صورتی که در سال 1387، 70 درصد ساختمان‌های معامله شده دارای ارزشی معادل 50 درصد کل ارزش ساختمان‌های مبادله شده بوده‌اند.

 

بر این اساس اقتصاد بخش مستغلات تهران در طول دوران گذشته شاهد دو مشخصه بوده است:
1- کسب منافع اقتصادی قابل توجه توسط فعالان ساخت‌وساز 2- افزایش نابرابری در توزیع ارزش دارائی‌ها
برآیند تحولات فوق‌الذکر تقویت مدار گردش سرمایه‌ی مستغلاتی به صورت فی‌نفسه و رهایی و استقلال نسبی آن از مدار گردش مولد است. این امر با توجه به دو ویژگی گفته شده از طریق تقویت اقشار فوقانی بازار مستغلات صورت می‌گرفت.

 

استقلال و تقویت نسبی جریان سرمایه‌ی مستغلاتی و تقویت قشر سرمایه‌داری مستغلاتی عملاً پیامدها و عواقب متعددی برای رشد اقتصاد شهری به همراه دارد. از یک طرف با افزایش توان مالی و اقتصادی و به تبع آن قدرت تاثیرگذاری این قشر بر سیاست‌های مدیریت شهری  عملاً امکان قطع وابستگی نظام درآمدی شهرداری‌ها به این منبع درآمدی از بین می‌رود و از طرف دیگر این قدرت تاثیرگذاری موجب آن خواهد شد که بسیاری از زمین‌های مورد نیاز برای ساخت‌ فضاهای عمومی شهری به زیر ساخت‌وساز فرو بروند. نتیجه این فرآیند عملاً کاهش شدید شاخص‌های زیستی در شهر خواهد بود.

 

اما پدیده‌ی فوق، اتفاق دیگری را رخ‌نمون کرده و آن همان افزایش شدید سهم هزینه‌های ساختمانی و استفاده از مکان، نسبت به کل هزینه‌های سرمایه‌گذاری مولد است. برآوردهای متعدد در شهر تهران نشان می‌دهد، سهم سرمایه‌های ساختمانی از کل سرمایه‌گذاری بخش‌های صنعتی و خدماتی در شهر تهران تا حد 60 درصد در برخی از سال‌ها افزایش یافته است (مطالعات طرح جامع اشتغال استان تهران). بدیهی است که چنین نسبت‌هایی عملاً رشد اقتصادی شهری مثل تهران را در بلند مدت با بحران مواجه ساخته و موجب خواهد شد که هیچ چشم‌انداز مثبتی برای آینده‌ی اقتصاد شهر تهران متصور نباشد.

 

4- جمع‌بندی
در یک جمع‌بندی از مباحث ارائه شده می‌توان گفت که سیاست فروش تراکم مازاد و کسب درآمد نهادهای مدیریت شهری از این طریق پیامدهای زیادی را به همراه داشته است که از جمله آن می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
-تزریق منافع مالی کلان به سرمایه‌داران مستغلاتی
-افزایش ضریب نابرابری در بهره‌مندی از ارزش مستغلات
-تقویت قدرت اقتصادی فعالان بازار مستغلات و در نتیجه تاثیرگذاری فعال این قشر بر عملکرد مدیریت شهری
-افزایش هزینه‌های مکانی فعالیت‌های اقتصادی و کند شدن رشد اقتصاد شهری در بلند مدت
-افزایش تصاعدی هزینه‌های توسعه و نگهداری شهر

 

مجموعه‌ی شرایط و عوامل گفته شده، موجب ایجاد چسبندگی ساختاری درآمد شهرداری‌ها به فروش تراکم و بخش مستغلات است. در واقع می‌توان گفت که شهرداری‌ها هرگز به خودی خود ارتباط ساختاری نظام درآمدی را با این منبع درآمدی، بنا به دلایل اقتصاد سیاسی، قطع نخواهد کرد. در چنین شرایطی برقراری کمک دولت به شهرداری‌ها و سپس عزم دولت مرکزی در جهت بازسازی ساختار درآمد شهرداری‌ها را می‌توان به عنوان دو اقدام ضروری برای این کار برشمرد. در سطح مدیریت کلان کشور توجه به این نکته‌ی ضروری است که در صورت تداوم رهاسازی شهرداری‌ها به حال خود و بدون ارائه راهکارهای مناسب به آنها و همچنین الزام شهرداری‌ها به استفاده از این راهکارها، در نهایت شهرداری‌ها را به سمت استمرار فروش تراکم و تولید رانت به نفع سرمایه‌گذاران مستغلاتی خواهد کشاند. پیامد تداوم چنین وضعیتی عملاً رشد و توسعه پایدار اقتصاد شهری با بن‌بست مواجه سازد. نتیجه این بن‌بست در عمل چیزی نخواهد بود جز کند شدن رشد اقتصاد ملی. بنابراین می‌توان گفت که نظام درآمدی شهرداری‌ در عمل گامی در راستای رشد اقتصاد محسوب می‌گردد.

 

اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها مستلزم انجام دو حرکت همزمان است که متأسفانه بعد از گذشت یک دهه توجه چندانی به آن نشده است. دولت مرکزی می‌بایست با انجام اصلاحات قانونی بخشی از درآمدهای مالیاتی را متناسب با نوع آن به شهرداری‌ها پرداخت. در حقیقت دولت مرکزی در ایران می‌باید مانند تمامی کشورهای دنیا، بخشی از هزینه‌های مدیریت شهری را تامین کند. در کنار آن دولت می‌تواند با تصویب لوایح قانونی، دست شوراهای شهر و شهرداری‌ها را در وضع عوارض و مالیات‌ها باز بگذارد. از طرف دیگر شهرداری‌ها در زیر چتر حمایت شوراها، باید با پیش‌بردن الگوهای حکمرانی کارآمد که مبتنی بر شفافیت، پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری است، زمینه‌ی حمایت اجتماعی را برای وضع مالیات‌ها، عوارض و تعرفه‌های واقعی خدمات شهری فراهم آورند.

 

بدین ترتیب به نظر می‌رسد که قطع وابستگی درآمد شهرداری‌ها از یک نظر و به واسطه‌ی ساختار اقتصاد سیاسی شکل گرفته امری غیر ممکن و ممتنع بوده و از طرف دیگر با توجه به گذشت بیش از یک دهه مطالعات کارشناسی، امروزه به سادگی می‌توان ارتباط شهرداری‌ها را با این منبع درآمدی قطع کرد و لازمه‌ی اصلی این‌ کار وجود عزم مدیریتی در دستگاه دولت مرکزی است و بدون مداخله‌ی موثر دولت انجام این کار امکان‌پذیر نیست و تداوم این کار نیز در بلند مدت منجر به کند شدن روند رشد و توسعه اقتصادی کشور خواهد شد.

 

جدول شماره 1:تحولات فروش تراکم در شهر تهران و مشخصه‌های آن