مسکن اجتماعی یعنی چه؟

شهرهای بزرگ برای مقابله با بحران مسکن راهی جز تولید مسکن استیجاری ارزان ندارند
 
با اینکه در سال‌های اخیر همواره از مسکن اجتماعی به عنوان یکی از راهکارهای حمایت اجتماعی در حوزه مسکن نام برده می‌شود، اما کمتر طرح موفقیت‌آمیزی در این زمینه ارائه شده است. در این میان الگوی مسکن اجاره به شرط تملیک و مسکن مهر در سال‌های گذشته اجرا شده بی‌آن‌که به نهاد پایدار و مؤثری برای حل مشکل خانوارهایی که بضاعت خرید مسکن را ندارند تبدیل شده باشد. در واقع ایران همچنان فاقد سیاست پایدار و روشنی در زمینه مسکن اجتماعی است.
مرور شاخص‌های عمومی بخش مسکن در دو دهه اخیر نشان می‌دهد تولید مسکن شهری نسبت به افزایش جمعیت در سطح مناسبی است اما مسکن تولید شده تناسبی با توان گروه‌های نیازمند ندارد. برآوردهای مختلف نشان می‌دهد شاخص دسترسی یعنی نسبت قیمت مسکن به درآمد خانوار از حدود شش در سال ۱۳۷۰ به حدود ۱۰ در دهه ۱۳۸۰ و بالاتر از ۱۵ در سال‌های بعد رسید. باید توجه کنیم که این متوسط برای کل جامعه است و اگر شاخص دسترسی را برای گروه‌های کم‌درآمد ببینیم، بسیار بالاتر از ارقام فوق است. این در حالی است که استاندارد بین‌المللی شاخص دسترسی خانوار به مسکن بین ۵ تا ۱۰ است. پیامدِ بحران افزایش قیمت مسکن نامتناسب با درآمد خانوارها، افزایش اجاره‌نشینی و یک جابه‌جایی پلکانی در محلات شهری است که رو به سمت حاشیه شهر دارد. افزایش بهای اجاره در مناطق شهری که طی دوره ۱۳۸۵-۱۳۷۰ سالانه ۲۰ درصد بوده در سال‌های اخیر به ۳۰ تا ۳۵ درصد رسیده است. غلبه سوداگری بر تأمین نیاز خانوارها در بازار مسکن با آمارخانه‌های خالی تأیید می‌شود. این آمارها نشان می‌دهد در شهر تهران، حداقل ۱۵ درصد از خانه‌ها بدون آنکه کسی از آن‌ها استفاده کند، دست به دست می‌شوند و این امر غلبه ارزش مسکن به عنوان دارایی بر ارزش مصرفی را نشان می‌دهد. 
مقایسه افزایش قیمت مسکن در ایران با سایر کشورها مؤید آن است که این رشد در ایران چند برابر سایر کشورهاست. این تفاوت علیرغم این واقعیت که در سال‌های اخیر در کشورهای آمریکای شمالی و اروپایی هم بازار املاک شهری تجاری‌تر از گذشته شده، همچنان باقی است و سؤالات زیادی را دربارة چرایی وضعیت موجود در ایران پیش می‌کشد. برای مثال در بسیاری از شهرهای آمریکا پس از شکستن حباب مسکن در اوایل این قرن هنوز روند کاهش قیمت مسکن در بسیاری از شهرها ادامه دارد. در تورنتو که بازار مسکن به دلیل سیل مهاجران هیچوقت وارد رکود نشد، افزایش قیمت‌ها به طورمتوسط از ۶ تا ۱۱ درصد میانگین سالانه بالاتر نرفته و میزان اجاره‌بها در مناطق مختلف بین ۵ تا ۱۰ درصد رشد داشته است. تولید مسکن اجتماعی یکی از دلایل کنترل قیمت مسکن در کشورهای اروپایی و کاناداست.
در این میان کشورهایی مانند هلند، فرانسه و کشورهای اسکاندیناوی مثال‌های خوبی از عرضه مسکن اجتماعی هم برای رفع نیاز گروه‌های کم‌درآمد و هم تشویق توسعه متراکم شهری را عرضه می‌کنند. مسکن اجتماعی در کشورهای غیراروپایی هم وجود داشته و دارد که بخشی از آن‌ها توسط شهرداری‌ها و بخشی دیگر توسط نهادهای غیرانتفاعی اجرایی شدند. در هنگ‌کنگ و در کشورهایی مانند سنگاپور و مالزی، مسکن اجتماعی شکل عمده تصرف مسکن است. در کشورهایی همچون شیلی و مکزیک هم شکل‌های تازه‌ای از مسکن اجتماعی به وجود آمده که سهم مهمی در اسکان کارگران و دیگر خانوارهای کم‌درآمد دارد. 

اجاره به شرط تملیک
در ایران به عنوان مسکن اجتماعی مطرح شده با تعبیری که از این سیاست در دنیا وجود دارد، تفاوت دارد. در آن کشورها مسکن اجتماعی معادل "نظام استیجار ارزان" است؛ یعنی مسکن اجاری تحت مالکیت بخش عمومی یا غیرانتفاعی که گروه‌های کم‌درآمد و میان‌درآمد از آن استفاده می‌کنند. در کشورهای مختلف بین ۱۰ تا ۳۰ درصد مسکن در حال ساخت در زمره مسکن اجتماعی است و سیاست مهمی در تعادل‌بخشی به بازار مسکن اجاری محسوب می‌شود. اما در ایران چنین سیاستی نداریم. 
در برنامه دوم و سوم توسعه بحثی به عنوان مسکن حمایتی و اجاره به شرط تملیک مطرح شد که همان مسکن مِلکی ارزان را در دستور کار قرار می‌داد. میزان تولید مسکن حمایتی یا اجاره به شرط تملیک چنان ناچیز بود که در مقابلِ راه‌حل ابتکاری کم‌درآمدها یعنی ساخت‌وسازغیررسمی در اراضی اطراف شهرها به حساب نمی‌آید. حالا هم مسکن مهر یا مسکن ویژه داریم که با مسکن اجتماعی متفاوت است. طرح اجاره به شرط تملیک، سیاست خانه‌دار کردن بخش کوچکی از نیازمندان شهری بود. مطالعات نشان می‌دهند اولاً این طرح ابعاد بسیار محدودی داشت و ظرف یک دوره ۸ تا ۹ساله، در مجموع سالانه کمتر از ۱۰ هزار واحد مسکونی را تولید می‌کرد و در عین حال، واگذاری‌های این مسکن‌ها عمدتاً به گروه‌های متوسط صورت گرفت و نیمی از مصرف‌کنندگان این مسکن‌های اجتماعی، کارکنان دولت و از دهک‌های سوم و چهارم جامعه بودند. از سوی دیگر، بنیادهای مختلف نظیر بنیاد جانبازان، بنیاد شهید یا کمیته امداد نیز عمدتاً دهک‌های چهارم به بعد یا گروه‌های خاص اجتماعی را پوشش می‌دهند. به طور کلی سیاست تولید مسکن ملکی ارزان برای همه گروه‌های نیازمند در کوتاه و میان‌مدت ممکن نبوده و هر سرمایه‌گذاری‌ای که در این زمینه صورت گیرد به سمت گروه‌های خاص می‌رود. قبل از انقلاب البته کارخانه‌ها و صنایع برای کارکنان خود مسکن سازمانی می‌ساختند که اجاره اندکی دریافت می‌کردند اما این بیشتر برای جذب نیروی کار به مشاغل سخت یا مناطق دورافتاده بود و پس از انقلاب هم ساخت آن بسیار محدود شد.
تلاش خانوارهای کم‌درآمد برای صاحب‌خانه شدن و تمرکز سیاست‌های دولت بر مسکن ملکی که امروز به صورت مسکن مهر و مسکن ویژه دیده می‌شود، دلایل متعددی دارد. مهم‌ترین انگیزه در این میان، ارزش مسکن به عنوان دارایی است. در ایران از دیر باز زمین و مسکن ارزش دارایی داشتند. این پدیده با صنعتی نشدن ایران رابطه‌ای دوجانبه دارد. هیچ کشوری که سودای رشد صنعتی داشته باشد اجازه نمی‌دهد رانت زمین و سود بادآوده املاک سرمایه‌ای را که باید معطوف به تولید شود به خود جذب کند.

مسکن اجتماعی مسکن دولتی یا غیرانتفاعی؟
با توجه به ناممکن بودن تأمین مسکن ملکی ارزان برای همه نیازمندان در میان‌مدت، بسیاری از کشورهای صنعتی در کنار بخش استیجار خصوصی، شکلی از مسکن اجاری ارزان به وجود آوردند که خانوارهای نیازمند دوره‌ای از حیات خود را تا آماده ورود به بارزار مسکن ملکی شوند با اجاره‌های ارزان‌تر طی کنند. مطالعات مسکن اجتماعی در طرح جامع مسکن نشان می‌دهد که مسکن اجتماعی یک نظام واحد نیست و حداقل دو نظــام متفاوت استیجار اجتماعـــی در کشورهای انگلوساکسون و آلمان وجود دارد که تفاوت آن‌ها در میزان دولتی بودن آن‌ها و نحوه تعامل آن با مسکن اجاری بخش خصوصی است. در تجربه انگلوساکسون نظام استیجار اجتماعی به عنوان یک تور ایمنی برای کم‌درآمدها برپا شد که کاملاً از استیجار بخش خصوصی منفک بود.
این مطالعات نشان می‌دهد که غیررقابتی بودن بخش استیجار دولتی در انگلیس و کنترل دولت بر آن به‌تدریج مسکن اجتماعی را به یک اقتصاد دستوری مبدل کرد. این رویکرد به مسکن اجتماعی مشکلات خودش را به وجود آورد؛ هم خانوارها مسکن استیجاری را بی‌جاذبه و بدنام می‌یافتند هم نگهداری از آن‌ها باری بر دوش دولت شد. 
در آلمان تجربه مسکن اجتماعی متفاوت است. در واقع متن تاریخی شکل‌گیری آن هم متفاوت است. در این کشور مسکن اجتماعی محصول جنبش تعاونی‌های مسکن بود که اصولاً ذهنیت جامعه را برای پذیرش مسکن اجتماعی و احساس مسئولیت در قبال آن آماده ساخت. مسکن اجتماعی در آلمان تبدیل به یک بخش دولتی نشد به این دلیل که نظریه بازار اجتماعی در این کشور در دهة ۱۹۳۰ به عنوان راه سوم در مقابل سیاست افراطی لیبرالی جمهوری وایمار از یک‌سو و اقتصاد دستوری نازی‌ها از سوی دیگر مطرح شد. این نظریه به بازار به عنوان نهادی حک شده در مناسبات اجتماعی می‌نگریست و وظیفه دولت را مشارکت فعال در ساختمان بازار و حفظ استمرار فعالیت‌های آن به جای تشویق بازار سودمحور و اکتفا به ساختن تور حمایتی اضطراری برای آسیب‌دیدگان آن قلمداد می‌کرد. 
آلمان‌ها به جای تور ایمنی، به تشویق رقابت بین فعالیت‌های غیرانتفاعی با فعالیت‌های سوداگرانه توجه کردند و عرضه مستمر خانه‌های جدید در نظام استیجار ارزان تضمین شد، به گونه‌ای که از نوسانات شدید تولید اضافی یا کمبود مسکن جلوگیری می‌کرد و قیمت‌های ارزان آن سطح عمومی اجاره را پایین نگه می‌داشت.

افسانه‌هایی پیرامون مسکن اجتماعی
در ایران به دلایل مختلف همیشه سیاست‌های مسکن ملکی در تجارب جهانی مورد توجه بوده و دنبال شده است و تحقیق چندانی دربارة سیاست‌های استیجار از جمله استیجار ارزان و امنیت استیجار در دنیا وجود ندارد. در دهة هشتاد این تصور مسلط بود که مسکن اجتماعی در موطن خود یعنی کشورهای اروپایی منتفی شده و همه سیاست‌ها معطوف به خرید مسکن یا اجاره در بازار آزاد است. مثلاً در تحقیقی پیرامون تجربه جهانی تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد که وزارت مسکن به چاپ رسانده از "مسکن اجتماعی" به عنوان تجربه‌ای که تنها در دهه پنجاه تا هفتاد میلادی در کشورهای توسعه‌یافته مرسوم بوده یاد می‌شود؛ سیاستی که دیگر به فراموشی سپرده شده است. این کتاب بیشتر به رویه‌ای که در بریتانیا در دوره تاچر در پیش گرفته شد و مسکن اجتماعی به کارگران فروخته شد نظر داشت. این سیاست در کشورهای دیگر به این شدت دنبال نشد و حتی در دهة نود بازگشت به مسکن اجتماعی دوباره در دستور قرار گرفت. مثلاً در کشور فیلیپین در سال‌های ۲۰۰۰ - ۱۹۹۸ حدود ۲۷ درصد از تولید مسکن جدید در قالب مسکن اجتماعی بود. 
یک افسانه دیگر در مورد مسکن اجتماعی آن است که این سیاست متعلق به کشورهای پردرآمد و توسعه یافته است. این افسانه که در صدد توجیه غفلت‌ها و بی‌اعتنایی سیاستمداران و برنامه‌ریزان به موضوع استیجار است این واقعیت را نادیده می‌گیرد که مهم‌ترین اصل در سیاست مسکن اجتماعی به رسمیت شناختن اهمیت اجارة ارزان برای تأمین زندگی حداقل برای گروه‌هایی از جمعیت است که نه می‌توانند وارد بازار خرید مسکن شوند و نه می‌توانند از عهده اجاره معمول برآیند. مسکن اجتماعی این واقعیت را به رسمیت می‌شناسد که بخشی از خانوارها در دوره‌ای از حیات خود نمی‌توانند با بازار اجاره بدون حمایت حداقل مناسبی از سرپناه را تأمین کنند و ممکن است به اتاق‌نشینی، خیابان‌خوابی و کارتن‌خوابی و امثالهم کشیده شوند. 
افسانة سومی که در باره مسکن اجتماعی وجود دارد آن است که این نوع مسکن در همه جا به محیط پر از معضل از نظر اجتماعی تبدیل می‌شود چون محل تمرکز گروه‌های فقیر است. این در حالی است که برنامه‌ریزان شهری و مسکن در بسیاری ازاین کشورها سال‌هاست در صدد چاره‌جویی مشکلاتی هستند که در تجارب اولیة مسکن اجتماعی وجود داشته است. مثلاً در پاریس مسکن اجتماعی به طور عمده در حومه‌ها ساخته شد و تشکیل گتوهایی را داد که از نظر نژادی و درآمدی و فرهنگی بافت جداتافته‌ای از جامعه فرانسوی بوده و هست. اما در آمستردام یا در تورنتو این مجموعه‌ها در محلات مختلف شهر قرار دارند و با هر مجموعه ساختمانی تازه تعدادی واجد مسکن اجتماعی هم ساخته می‌شود که در بهترین نقاط شهر قرار دارند و شرایط آمیزش اجتماعی را تا حدی فراهم می‌کنند. ما امروزه در مسکن مهر همان تجربه مصیبت‌بار فرانسه را تکرار کرده‌ایم که ساخت مسکن اجتماعی در اراضی ارزان حاشیه شهر است که فاقد زیرساخت‌های لازم است و در نهایت هم به احتمال زیاد به گتو مبدل می‌شود. 

مسکن اجتماعی بخشی از ثروت عمومی و بین نسلی شهرها
مطالعات ما نشان می‌دهد که خانوارهای جوان در دهة قبل از تهیه طرح جامع مسکن به طور متوسط بین ۸ تا ۱۰ سال اجاره‌نشین بودند تا ذخیره لازم را برای ورود به بازار مسکن به وجود بیاورند. این دوره حتماً در دهة اخیر طولانی‌تر هم شده و این امر یکی از دلایل افزایش اجاره‌نشینی در کشور است. وجود یک نظام استیجار ارزان به عنوان بخشی از سیاست مسکن اجتماعی می‌تواند به کنترل اجاره در بخش خصوصی کمک کند و به انباشت سریع‌تر سرمایه لازم در خانوار برای تملک مسکن بینجامد. 
سیاست مسکن اجتماعی به‌رغم برخی مشکلاتی که در تجارب اولیه آن داشته، یکی از موفق‌ترین سیاست‌ها در تاریخ شهری جهان است. دولت‌ها و شهرداری‌ها با ساخت این ساختمان‌ها نه‌تنها عمده گروه‌های کم‌درآمد و حتی بخشی از طبقه متوسط را در خانه‌های مناسب جای می‌دهند، بلکه اهرم مهمی را برای کنترل بازار اجاره و جلوگیری از تبدیل زمین به دارایی و سوداگری مسکن در اختیار گرفتند. 
در طرح جامع مسکن، استراتژی‌ها و نگاه راهبردی معطوف به دخالت فعال‌تر دولت در بازار استیجار است. این طرح از دولت می‌خواهد که مالیاتی بر سودِ نگهداری زمین در ایران وضع کند. در عین حال، سیاست‌هایی مانند اجاره زمین‌های دولتی، شناسایی صحیح گروه‌های کم‌درآمد و همچنین ایجاد بانک زمین از جمله پیشنهادهای این طرح است. همچنین در زمینه اصلاح یارانه‌ها، پیشنهاد شده که یک صندوق مالی در کنار صندوق‌های خرد وام مسکن تأسیس شود یا نظام تخصیص مالیات‌ها از طریق سیستم نظام‌مند تأمین اجتماعی صورت گیرد که همه گروه‌های کم‌درآمد را در بر داشته باشد. امروز در بازنگری طرح باید شالوده‌ای برای ایجاد نظام استیجار ارزان اندیشیده شود. اجاره مسکن در شهرهای بزرگ را نمی‌توان بدون ایجاد ذخیره‌ای از مسکن ارزان اجاری کنترل کرد. سیاست‌های کوپن کمک اجاره و غیره تنها به افزایش قیمت اجاره منجر شده است. می‌توان با استفاده از تجارب تعاونی‌های مسکن در ایران و با مشارکت وزارت مسکن، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و شهرداری‌ها به سمت یک بخش غیرانتفاعی تولید مسکن اجاری ارزان گام برداشت که ذخیره‌ای پایدار از مسکن اجاری به شهرهای بزرگ عرضه کند و در طول زمان بر عرضه خود بیفزاید. این مجتمع‌ها که حتماً به صورت کوچک و پراکنده در شهر ساخته می‌شوند مانند پارک و مترو و مدرسه جزیی از ثروت و دارایی شهر هستند که با عبور نسل‌ها نگهداری و مراقبت می‌شوند و مورد استفاده گروه‌های تازه قرار می‌گیرند.