Add new comment

گزارش پژوهش و تدوین قانون‌های جامع شهرسازی و معماری ایران، پژوهش‌گران: سید رضا هاشمی و همکاران
معمارنت

در تاریخ 28 بهمن ماه 1393 نشستی در جامعه مهندسان مشاور ایران برای معرفی نتایج پژوهش تدوین قانون‌های جامع شهرسازی و معماری ایران برگزار شد. ابتدا خلاصه‌ای از نتایج این پژوهش ارائه شد و سپس بین شرکت کنندگان در نشست، بحث و تبادل نظری صورت گرفت.
مسأله این پژوهش، بررسی تمامی قانون‌های مرتبط با معماری و شهرسازی از ابتدا تاکنون و دلایل موفق یا ناموفق بودن آن‌ها در جریان اجرا است. سابقه این پژوهش به پیش از انقلاب باز می‌گردد، زمانی که مهندس عظیمی بلوریان برای نخستین بار به انجام آن همت گمارد. او ابتدا به بررسی قوانین و نظام‌های شهرسازی سه کشور فرانسه، انگلیس و آمریکا پرداخت. مزیت این سه کشور، تأسیس نهادهای پایدار در شهرسازی است، ضمن آن‌که نظام‌های شهرسازی آن‌ها با یکدیگر شباهتی ندارد و غیر یک‌سان هستند. قرار بر آن بود که مطالعه تطبیقی این کشورها، تغییرات قوانین را در آنها انعکاس دهد. این پژوهش به پس از انقلاب کشیده شد و دو کشور آلمان و سوئد هم به آن کشورها اضافه شدند. با وجود مشکلات زیاد برای گرد آوری قوانین، با مراجعه به آرشیو روزنامه رسمی و نمایه کردن منابع به صورت موضوعی، 402 عنوان به دست آمد و دلایل موفقیت و یا ناموفقیت در 20 عنوان فهرست شدند. بعدها با نظرخواهی از صاحب نظران نقایص این روش بر طرف شد و دست آخر نتایجی برای دلایل موفقیت و ناموفقیت قوانین به دست آمد و لایحه‌ای تنظیم و قرار بر آن شد پس از تصویب در مراجع ذی‌ربط برای تصویب به مجلس برود. اما در هیچ مرحله‌ای حساسیتی به آن نشان داده نشد.
در مجموع، این پژوهش در چهار عنوان صورت گرفته است:
1.    بررسی انتقادی قوانین از ابتدا تا به امروز
2.    بررسی تطبیقی قوانین شهرسازی پنج کشور
3.    انتقادات و نظرات صاحب نظران
4.    برری زمینه‌های نظری. که منظور از آن بررسی منابع پایه همچون قانون اساسی، چشم‌انداز 1400، طرح کالبدی ملی، طرح جامع مسکن، نظریه توسعه پایدار، طرح‌ها و اسناد فرادست، برنامه‌های آموزشی و درسی دانشگاه‌ها، پایان‌نامه‌ها، تحقیقات روی مبانی معماری و شهرسازی اسلامی و در مجموع، ادبیات موجود در وضع قوانین شهری است.
در نهایت نیز دلایل ناموفقیت قوانین در 26 محور شناسایی شده که برخی از آن‌ها به شرح زیر هستند:
1.    فقدان سیاست‌های پایه
2.    گسستگی نظام طرح‌ریزی و کنترل شهر و روستا
3.    ناکارآمدی نهادهای سیاست‌گذاری و استصوابی شورای عالی شهرسازی و کمیسیون ماده پنج
4.    فقدان قوانین عمومی
5.    فقدان سازوکارهای مشارکت مردم
6.    فقدان نظام دادخواهی ودادرسی
7.    نارسایی وظایف و اختیارات شهرداری
8.    ناکارآمدی نظام مالیه شهرداری
9.    تعدد نهادهای نظارتی
10.    فقدان مرجعیت تخصصی حرفه‌ای
11.    فقدان ارزیابی مستمر سیاست‌ها
12.    فقدان مبانی حقوقی و ثبتی
متولیان این پژوهش، محورهای اصلی بازنگری را در مواردی همچون سیاست‌های فرهنگی، نهاد تولید اندیشه، سیاست‌گذاری‌های پایه، مدیریت محلی و ملی، بازنگری حقوقی و قضایی، و در نهایت هدایت و کنترل دائمی دیده و بیانیه‎ای را به عنوان نتیجه این پژوهش تنظیم کردند که به امضای صاحب نظران و مسئولان رسیده است، اما به گفتۀ مهندس هاشمی به جایی نرسید.
در ادامه، اعضای پنل به بررسی و اظهار نظر پرداختند. اما پیش از آن، آقای مهندس صدری پیشنهاد کردند که آقای هاشمی و همکاران به هیچ‌وجه از پا ننشینند و با تکیه بر حمایت حوزۀ حرفه‎ای تلاش کنند که این لایحه را مستقیم به مجلس برده و به تصویب برسانند.
مهندس ملکی دبیر جامعه مهندسان مشاور، در ارتباط با پژوهش ارائه شده گفت: «نمی‌دانم تا چه حد می‌توان این مشکلات را به پیش و پس از انقلاب مربوط دانست. از 70 سال پیش تاکنون به مسایل معماری و شهرسازی موضعی و روزمره برخورد می‌شد.»
مهندس کاشانی نیز مشکلات کنونی حقوقی را به دلیل انحراف از مبانی حقوقی دانست و اضافه کرد: «تدوین قانون بسیار اهمیت دارد و هر گونه انحرافی سبب مشکلات عدیده‌ای می‌شود که اکنون در ایران گریبان گیر شده‌است. یکی از منابع حقوقی ما فقه است که جوهر قوانین معماری و شهری در درون همین فقه وجود دارد. آن‌جایی که می‌گوید هیچ‌کس حق ندارد خانه خود را نسبت به دیگران بلندتر بسازد، زیرا به حریم دیگری مشرف شده است. جوهر تمام قوانین شهری قانون منع اشراف است. بقیه قوانین، همچون حق ارتفاع، حقوق خصوصی و عمومی از آن ناشی می‌شود. هنگامی که از این مبانی تخطی کنیم، مشکلات شروع می‌شود. با بحران آب مواجه می‌شویم، جمعیت شهر افزایش می‌یابد، ترافیک، بزه‌کاری و خشونت و سایر مشکلات شهری دامن ما را می‌گیرد. در گزارش کمیته بررسی ریشه‌های خشونت و بزه‌کاری در فرانسه نتیجه گرفته‌اند که جمعیت شهرها نباید از 200 هزار نفر بالاتر برود. برج‌سازی عامل خشونت است. تا پیش از انقلاب و حتی تا سال 1369 این قوانین از سوی حاکمیت پشتیبانی و بدون استثنا اجرا می‌شد. اما از آن زمان به بعد، حاکمیت دست خود را از پشت این قوانین برداشت.»
مهندس گرجی معتقد بود که خلاء کنونی ناشی از تدوین نشدن حقوق شهری و اخلاق شهرسازی است و برای پر کردن آن باید به تدوین قانون پایه به جای قانون جامع پرداخت.
مهندس بنیادی در مقابل پیشنهاد کرد که با ایجاد نهادی، این پژوهش‌ها دنبال شود و در این باره همایش و کارگاه قانون‌گذاری برگزار و همه قوانین را یک کاسه شوند، سپس با سرند کردن آن‌ها ساختاری ایجاد گردد. او ادامه داد: «فکر می‌کنم لازم شورای راهبری درباره قوانین داشته باشیم و البته باید از سوی جامعه حرفه‌ای پشتیبانی شود.»
اما سراج، پژوهشگر حوزۀ قوانین شهری از سوی دیگری به بحث پرداخت و گفت: «ما انتظار داریم که قانون همه چیز را سامان دهد. اما چیزی نیست که خود قانون را سامان دهد. ما نیازمند قانونِ قانون هستیم. اکنون تعداد 130 مرجع قانون‌گذاری داریم که گاه موازی، گاه بالادست، گاه ناسخ و منسوخ یک‌دیگرند. معلوم نیست در ترتیب و تسلسل قوانین، کدام تابع دیگری است. نظام تقلیلی قوانین ما آشفته است و نمی‌توانیم قانون حاکم را بیابیم.»
مهندس ریاضی با ذکر تجربۀ خود اینگونه به مسئله پرداخت که: «ما در برخی از لحظات در اداره شهرهایمان دچار خود قانونی می‌شویم. شاهد بودم که یکی از شهرداران پشت بی‌سیم به تعیین ارتفاع ساختمان‌ها و پنجره‌ها دستور می‌داد و هیچ‌کس نسبت به این رفتار او اعتراضی نداشت. در حالی که معلوم بود که این تصمیمات با ضوابط مصوب مغایر و متضاد است.»
مهندس عدالت‌خواه نیز این نکته را به بحث اضافه کرد که طرح‌های جامع باید به مشکلات و نیازها پاسخ بدهند و باید قوانین را بر مبنای اصول سامان دهیم. مثلاً ما می‌گوییم دزدی حرام است، اما نمی‌گوییم رانت‌خواری هم حرام است. اگرچه رانت‌خواری وجهه قانونی دارد، اما با دزدی تفاوتی ندارد. ما مالیات بر ارزش افزوده می‌گذاریم. اصلاً چراباید ارزش افزوده تولید شود که برای آن مالیات وضع کنیم؟ ارزش افزوده سبب تغییر شهر و خراب‌تر شدن هر چه بیش‌تر شهر می‌شود.
مهندس اکبری با رویکردی آسیب شناسانه گفت: «در بررسی موضوع قوانین شهری و آنچه که سبب آسیب‌زایی قوانین می‌شود، توجه به تحولات اجتماعی، نهادی، سیاسی و اقتصادی به عنوان زمینه‌ها و بسترهای این تحولات لازم است و متناسب با آن، باید به چارچوب حقوقی نقش دولت، مردم و حرفه‌مندان، توجه کنیم که جای آن در این پژوهش خالی است.»
در ادامه مهندس شریعت زاده وارد گفتگو شد و اظهار داشت: «باید نقادانه به به کارهای گذشته نگاه کنیم تا ببینیم بعد از این و برای ادامه راه چه باید کرد؟  شاید اگر بیانیه ارائه می‌شد می‌توانستیم بهتر قضاوت کنیم. این مطالعات هم مثل خیلی از مطالعات، به فهرستی بلند بالا می رسیم. این فهرست‌ها به جز سردر گمی، نتیجه‌ای ندارد. به این نکته توجه بکنیم که نظام جامع شهرسازی به طرح‌های جامع و تفصیلی ختم نمی‌شود. سلسله مراتبی از طرح‌ها از سطح کلان کشور در طرح‌های آمایش تا خرد‌ترین آن‌ها را در بر می‌گیرد.طرح آمایش است که تقسیم کار ملی را تعیین می‌کند و ما فاقد چنین طرحی هستیم. من شاهد تجربه‌ای از این دست در تدوین نظام جامع محیط زیست فرانسه بودم. چرا در کشور ما چنین طرح‌هایی جایگاهی ندارند؟ چرا مردم در این طرح‌ها جایگاهی ندارند؟ کار فرهنگی گسترده‌ای احتیاج داریم که بتوانیم مردم عادی را از نسبت به طرح‌ها آگاه کنیم. در آن صورت نیرویی به وجود می‌آید خود اصلاح‌گر می‌شود. طرح‌هایی که تدوین می‌شوندبرای منافع خصوصی نیستند، بلکه برای دفاع از منافع عمومی تدوین می‌شوند. به نظر من شهرهای بزرگ در این فرایند به فنا رفته اند، دست کم به فکر شهرهای کوچک باشیم و آن‌ها را نجات بدهیم.»
اما مهندس صدری با نگاهی انتقادی به عقل محوری در تحلیل‎ها گفت: «اشکال اساسی کار ما در این است که فکر می کنیم عقل و خرد راهنمای ما است. اما این گونه نیست. در کشور ما خرد حاکم نیست. قانون یعنی خرد و به دلیل بی قانونی و فساد گسترده، نمی‌توانیم خرد را حاکم بر کشور بدانیم. برنامه‌ریزی یعنی از پیش اندیشیدن کارهایی که می‌خواهیم انجام دهیم. در حالی که در ایران، برنامه‌ریزی یعنی از پیش اندیشیدن کارهایی که نمی‌خواهیم انجام دهیم. مسأله این است که ما هنوز نفهمیده‌ایم که عصر روشنگری چگونه در اروپا به وجود آمد و طی شد. از تحولات جهانی خبر نشدیم، از تجدد خواهی و حکومت خرد چیزی نفهمیدیم.»
مهندس امکچی هم با بنیادین دانستن مشکل بیان کرد: «مالكيت از مجموعه حقوق خصوصى به‌شمار مى‌آيد و در مقابل، حق افراد در عرصه‌هاى شهرى  از مصاديق حقوق عمومى است. اما چرا ما از نبود قوانين و مقررات جامع شهرسازى، يا مقررات ناقص، گاه ناسخ و منسوخ، يا ناكارآمد در حوزه شهرسازى گله مي‌كنيم، آيا اين مشکل به موضوع اساسى‌ترى باز نمى‌گردد كه ما به آن بى‌توجهيم؟ اصولا در كشور ما حقوق انسانى فقط در عرصه‌هاى خصوصى به‌رسميت شناخته مي‌شود، مثل حق مالكيت كه به‌دليل تعلق آن به حوزه خصوصى بسيار هم جدى گرفته مي‌شود و براى آن انواع قوانين و مقررات با جزييات كامل، در چارچوب تک بناها تدوين شده است. بنابراين آيا نبايد كاستى‌هاى موجود در زمينه تدوين نشدن ضوابط و مقررات شهرسازى را مربوط به نبود اعتقاد به وجود حقوقى براى افراد در حوزه عمومى بدانيم؟ حقوق افراد در عرصه‌هاى عمومى مربوط به حقوق مدنى افراد است، که چون به رسمیت نمی‌شناسیم، ضوابط و مقرراتى را هم در این باره تدوین نمی‌کنیم. آيا اين به موضوع فراهم نبودن بستر آن يعنى نبود اعتقاد به حقوق شهروند مدنى مدرن باز نمي‌گردد؟»
در این قسمت، سالاری، پژوهشگر اجتماعی حوزۀ شهر در جمع بندی و نقد مباحث مطرح شده گفت: مجموع سخن‌رانان به نکات درستی اشاره کرده‌اند و به نظر من این شرایطی که توصیف شد، شبیه وضعیتی آخرالزمانی است که همه چیز فرو پاشیده و ما اکنون بر خرابه‌هایی از ساختار باشکوه قدم می‌زنیم. نمی‌توانیم این رویدادها را به پیش و پس از انقلاب تقسیم کنیم، لطیفه قدیمی وکیل و پاسبان را من پنجاه سال پیش توی مدرسه شنیده‌ام. از همان زمان مشخص بود که در ایران قانون وضع می‌شود که آن را بفروشند. آنچه که در این پژوهش جایش خالی بود، نبود مطالعات فلسفه اجتماعی برای برهم گذاری همه این رویدادها و جمع بست آن‌ها است. اگر اروپائیان می‌توانند اکنون جامعه‌ای به نسبت به سامان داشته باشند، به دلیل آن است که دوران پر آشوب خود، یعنی انقلاب فرانسه و کُشت و کشتارها و انقلاب صنعتی و خیلی چیزهای دیگر را به رسمیت شناختند و برای شناخت، جمع بست و برون رفت از آن بحران‌ها تلاش کردند. ما نباید قوانین آن‌ها را به درون ایران انتقال دهیم. بلکه تنها تجربه‌ای که می‌توانیم از آن‌ها بیاموزیم، آموختن از تلاش آن‌ها برای دستیابی به اندیشه‌های جامع و نظریه سازی است.
مهندس عابدی با نقد مفهوم قانون در بحث مشارکت کرد و نظر خود را اینگونه توضیح داد که: «قانون چیزی نیست به‌جز تعدادی جمله. آن‌چه که به قانون حیات می‌دهد، اجرای صحیح آن است. قانون اکنون در گرداب فساد است و هنگامی که ناظم خود بی نظم باشد، چه توقعی دارید؟ ذات نایافته از هستی بخش، کی تواند که شود هستی بخش؟ مهم‌ترین کاری که باید بکنیم، برطرف سازی ضعف نظام آموزشی است.»
پس از پایان سخنان شرکت‌کنندگان، آقای هاشمی در پاسخ به آن‌ها به واگویی برخی از خاطرات خود در زمینه تهیه طرح و مدیریت شهری پرداخت، که از همدان آغاز شد و پس از انقلاب به سطح ملی کشیده شد، او در این باره گفت: در آن زمان من به شدت نسیت به رعایت قوانین و ضوابط تدوین شده شهری اصولی بودم و تخطی از آن‌ها را به هیچ‌وجه جایز نمی‌دانستم. اما روند امور به گونه‌ای پیش‌ رفت که به آشفتگی‌های کنونی انجامید. می‌توان گفت که ما خود در بر هم زدن قانون مندی مورد نیاز شهرها نقش داشتیم. مسأله این است که باید همه دست‌اندرکاران شهری برای صیانت از حقوق عمومی کوشش کنند و تجربه سال‌های اخیر نشان‌دهنده درک پیچیدگی امور و وجود اراده برای حل آن‌ها است.