گفتگو با اعظم خاتم

مسکن اجتماعی از طرح تا اجرا

 

گفتگو از معمارنت

 

معمارنت- اعظم خاتم جامعه‌شناس شهری سال‌ها در حوزه‌ی مسکن و طرح‌های شهری کار و تحقیق کرده است. او جامعه‌شناسی را در سال‌های پیش از انقلاب در دانشگاه تهران خواند و در سال‌های اخیر دکتری خود را درمحیط‌ شناسی شهری در دانشگاه «یورک» کانادا دنبال کرده است. خاتم مسئول مطالعات نظام اسکان جمعیت در طرح مجموعه‌ی شهری تهران و بررسی جمعیت و مسکن در طرح جامع جدید تهران بوده و از موسسان و اعضای گروه شهر انجمن جامعه‌شناسی ایران و سایت مطالعات شهری ایران است که از اوائل دهه‌ی هشتاد تشکیل شده است.

 

در سال 1385 مسئولیت طرح تحقیقی مسکن اجتماعی درقالب  طرح جامع مسکن به او سپرده شد، طرحی که در این سال‌ها کم و بیش به فراموشی سپرده شده است، از این‌رو با او درباره‌ی موضوع مسکن اجتماعی و مصداق‌های آن در ایران گفتگو کرده‌ایم.

 

با تشکر از اینکه دعوت ما را برای گفتگو پذیرفته‌اید؛ در ابتدا می‌خواستم خواهش کنم کمی از حوزه‌هایی که اکنون در آن فعال هستید برایمان بگویید.

 

حوزه‌ی علائق من در مطالعات شهری نسبتاً گسترده بوده و در طول زمان تغییر کرده است. من کارم را سال‌ها پیش با موضوع تولد شهرهای شرکتی در بستر خانه‌های سازمانی در نیشکر و سنگ معدن «چادرملو» شروع کردم. بخش عمده‌ی دهه‌ی هفتاد را مشغول مطالعه و برنامه‌ریزی در بخش مسکن و طرح‌های مرتبط با تهران بودم که موضوع تحقیق شخصی من هم بوده است. در جریان زمین‌لرزه‌ی بم به موضوع مرگ شهرها و ساکنان آن و علل اجتماعی بروز فاجعه در سوانح طبیعی علاقه‌مند شدم که حاصل آن کتاب زمین‌لرزه و شهر و چرایی مرگباری زلزله در ایران است که در سال 1387 به کمک همکارانم در انجمن جامعه‌شناسی و دیده‌بان لرزه‌ای توسط «نشر آگه» منتشر شد.

 

این تجارب توجه مرا به بسترهای اجتماعی برنامه‌ریزی شهری و نقش آن در زندگی شهرها جلب کرد. در سال‌های اخیر فرصتی پیش آمد که درباره‌ی ساخت دولت و رابطه‌ی آن با شهر کار کنم مسائلی مثل «نفت و توسعه شهری»، «رابطه‌ی اصلاحات سیاسی و حکمرانی شهری» و «تجربه‌ی تاریخی برنامه‌زدایی و مقررات‌زدایی در اداره‌ی شهرها در دهه‌های هشتاد و نود در کشورهای در حال توسعه». پروژه‌ی فعلی من روایت مدرنیسم شهری تهران از منظر فوق است.
 

قبل از اینکه به موضوع اصلی این مصاحبه یعنی مسکن اجتماعی یا عمومی وارد شویم  می‌توانید تصویری از تغییرات وضع مسکن شهری در کشور ارائه فرمائید؟

 

مرور شاخص‌های عمومی بخش مسكن در دو دهه‌ی اخير نشان می‌دهد که توليد مسکن شهری نسبتاً مناسب و در سطح تقاضا بوده است اما شاخص دسترسی گروه‌های مختلف اجتماعی نامناسب است. برآوردهاي مختلف نشان می‌دهد که شاخص دسترسي يعني نسبت قيمت مسكن به درآمد خانوار از حدود 6 در سال 1370 به حدود 10 در سال‌های اخیر رسیده است. باید توجه کنیم که این متوسط برای کل جامعه است و اگر شاخص دسترسی را برای گروه‌های کم‌درآمد ببینیم برای دهك‌هاي اول تا چهارم شاخص بین 30 تا 17 است.

 

استاندارد بین‌المللی بین 5 تا 10 است. این نشانه‌ی بحرانی بودن وضع است و  پیامد آن افزایش اجاره‌نشینی و یک جابجایی پلکانی در محلات شهری است که رو به سمت حاشیه‌ی شهر دارد. این وضعیت افزایش بهاي اجاره در مناطق شهري كه طي دوره‌ی 85-1370 سالانه 20 درصد بوده است ودر سال‌هاي اخیر به  30 تا 35 درصد رسیده وضعیت را بدتر می‌کند.
 

سیاست مسکن عمومی یا اجتماعی معمولاً به عنوان یکی از برنامه‌های شهری برای حل بحران افزایش قیمت مسکن، اسکان غیررسمی و پاسخ‌گویی به تقاضای مسکن کم درآمدها در خیلی جاها توصیه شده؛ به نظر شما تا چه حد این سیاست می تواند راه‌حل مسائل مزکور باشد؟

 

اگر منظور شما از مسکن عمومی مسکن اجاری ارزان قیمتی است که در کشورهای مختلف برای  کنترل اجاره بها و اسکان خانوارهای کم درآمد ساخته می‌شود و public housing خوانده می‌شود، شاید مسکن اجتماعی ترجمه‌ی بهتری برای آن باشد چون ما بخش عمومی قدرتمندی در ایران نداریم و مفهوم عمومی بیشتر بخش دولتی را به ذهن متبادر می‌کند.

 

از موضوع نام که بگذریم باید توجه کنیم که آنچه در ایران به عنوان مسكن اجتماعي مطرح شده با تعبیری که از این سیاست دراروپا و کانادا یا سنگاپور و هنگ‌کنک وجود دارد تفاوت دارد. در آن کشورها مسکن اجتماعی معادل «نظام استيجاری ارزان» است یعنی مسکن اجاره‌ای تحت مالکیت بخش عمومی یا غیر انتفاعی که گروه‌های کم و میان درآمد از آن استفاده می‌کنند. در کشورهای مختلف بین 10 تا 30 درصد مسکن در حال ساخت در زمره‌ی مسکن اجتماعی است و سیاست مهمی در تعادل بخشی به بازار مسکن محسوب می‌شود. ما در ایران چنین سیاستی نداریم. در گذشته اجاره به شرط تملیک داشتیم و حالا هم مسکن مهر یا مسکن ویژه داریم که با مسکن اجتماعی متفاوت است.

 

اینکه مسکن اجتماعی جواب معضل مسکن را می‌دهد یا نه سوالی کلی است که در پاسخ به آن باید پرسید برای کدام جامعه؟ در اروپا و بسیاری از کشورهای در حال توسعه در شرق هنوز هم این سیاست به رغم رشد بازارگرایی در چند دهه‌ی اخیر باز هم معتبر است.

 

در اکثر كشورهاي صنعتي در كنار بخش استيجاری خصوصي، شكلي از مسكن اجاره‌اي ارزان وجود دارد. البته مطالعات ما در طرح جامع مسکن نشان داد که مسکن اجتماعی يك نظام واحد نیست و حداقل دو نظــام متفاوت استيجار اجتماعـــي در كشورهاي انگلوساكسون و آلمان وجود دارد كه تفاوت آنها در میزان دولتی بودن آنها و نحوه‌ی تعامل آن با مسكن اجاره‌اي بخش خصوصي است. در تجربه انگلوساكسون نظام استيجار اجتماعي به عنوان یک تور ایمنی براي کم درآمدها برپا شد که كاملاً از استيجار بخش خصوصي منفك بود.

 

به اعتقاد كمني (Kemeny) غیررقابتی بودن بخش استيجار دولتي در انگلیس و كنترل دولت بر آن به تدريج مسكن اجتماعي را به يك اقتصاد دستوري مبدل ساخت.  این رویکرد به مسکن اجتماعی مشکلات خودش را به وجود آورد. هم خانوارها مسكن استيجاري را بي‌جاذبه و بدنام مي‌يافتند هم نگهداری از آنها باری بر دوش دولت شد.

 

در آلمان تجربه‌ی مسكن اجتماعي متفاوت است. در واقع متن تاریخی شکل‌گیری آن هم متفاوت است. در اين کشور مسکن اجتماعی محصول جنبش تعاونی‌های مسکن بود که اصولاً ذهنیت جامعه را برای پذیرش مسکن اجتماعی و احساس مسئولیت در قبال آن آماده ساخت.

 

مسکن اجتماعی در آلمان تبدیل به یک بخش دولتی نشد زیرا  نظريه‌ی بازار اجتماعي در این کشور در دهه‌ی 1930 به عنوان راه سوم در مقابل سياست افراطي ليبرالي «جمهوري ويمار» از یکسو و اقتصاد دستوري نازي‌ها از سوی دیگر مطرح شد. اين نظريه به بازار به عنوان نهادي حك شده در مناسبات اجتماعي مي‌نگريست و وظيفه‌ی دولت را مشاركت فعال در ساختمان بازار و حفظ استمرار فعاليت‌هاي آن به جاي تشويق بازار سود محور و اکتفا به ساختن تور حمايتي اضطراري براي آسيب‌ديدگان آن قلمداد مي‌كرد.

 

آلمان‌ها به جاي تور ايمني، به تشويق رقابت بين فعاليت‌هاي غيرانتفاعي با فعاليت‌هاي سوداگرانه توجه کردند و عرضه‌ی مستمر خانه‌هاي جديد در نظام استيجار ارزان تضمين شد به گونه‌اي كه از نوسانات شديد توليد اضافي يا كمبود مسكن جلوگيري مي‌كرد و قيمت‌هاي ارزان آن سطح عمومی اجاره را پايين نگه مي‌داشت.

 

در ایران به دلائل مختلف همیشه موضوع صاحب‌خانه شدن کم‌درآمدها مطرح بوده است. این البته علت خودش را دارد اما تصور اینکه مسکن اجتماعی در همه جا منتفی شده و همه سیاست‌ها معطوف به اجاره یا خرید مسکن در بازار آزاد است، تصور درستی نیست.

 

مثلاً در تحقيقي پيرامون تجربه‌ی جهاني تامين مسكن اقشار كم‌درآمد که چند سال پیش درايران نشر يافت (كتاب مسكن اقشار كم درآمد، اهري و ديگران) از «مسكن اجتماعي» به عنوان تجربه‌اي كه تنها در دهه‌ی پنجاه تا هفتاد ميلادي در كشورهاي توسعه‌يافته مرسوم بوده یاد می‌شود. سیاستی که دیگر به فراموشي سپرده شده در حالی که به رغم افت و خیزها این سیاست هنوز هم در دنیا مطرح است. مثلا در كشور فيليپين در سال‌هاي 2000-1998 حدود 27 درصد از توليد مسكن جديد در قالب مسكن اجتماعي بود.

از آنجا که هر برنامه‌ای دارای وجوه مثبت و منفی است؛ پیامدهای منفی و یا کژکارکردهای مسکن‌ اجتماعی از نظر شما چه هستند و تحت تاثیر چه عوامل جانبی تقویت و یا تضعیف می‌شوند؟

 

ببینید همانطور که اشاره کردم مسكن اجتماعي حتی در اروپا هم معنای واحدی ندارد. شاید مهمترین ارزش سیاست مسکن اجتماعی به رسمیت شناختن ناتوانی بازار در حل معضل مسکن کم درآمدها و ضرورت مداخله و حمایت دولت در این زمینه است. اما وجوه منفی آن از کشوری به کشوردیگر تفاوت می‌کند. مثلاً یکی از مسائل مبتلا به این ساختمان‌ها در انگلیس تمرکز آنها در بخشی از محلات شهری بود. تمرکز مسکن اجتماعی یعنی تمرکز کم درآمدها. این تمرکز خودش  مصیبت‌زا بود. یا یک مسئله‌ی دیگر که ما هم امروزه با آن در مسکن مهر مواجه هستیم ساخت مسکن اجتماعی در اراضی ارزان حاشیه‌ی شهر است که فاقد زیرساخت‌های لازم است.

 

البته در ایران به دلائلی که جای بررسی مستقلی دارد  هر جا صحبت از مسکن کم درآمدهاست منظور مسكن ملكي است. ساخت مسکن اجاری ارزان هیچوقت در ایران پا نگرفت. قبل از انقلاب البته کارخانه‌ها و صنایع برای کارکنان خود مسکن سازمانی می‌ساختند که اجاره‌ی اندکی دریافت می‌کردند اما این بیشتر برای جذب نیروی کار به مشاغل سخت یا مناطق دورافتاده بود و پس از انقلاب هم احداث آن بسیار محدود شد.

 

در برنامه‌ی دوم و سوم بحثی به عنوان مسکن حمایتی و اجاره به شرط تملیک مطرح شد که همان مسکن ملکی ارزان را در دستور کار قرار می‌داد. میزان تولید مسکن حمایتی یا اجاره به شرط تملیک چنان ناچیز بود که در مقابل راه‌حل ابتکاری کم‌درآمدها یعنی ساخت و ساز غیر رسمی در اراضی اطراف شهرها به حساب نمی‌آید.
 

تلاش خانوارهای کم درآمد برای صاحب‌خانه شدن و تمرکز سیاست‌های دولت بر مسکن ملکی که امروز به صورت مسکن مهر و مسکن ویژه دیده می‌شود دلائل متعددی دارد. مهمترین انگیزه در این میان، ارزش مسکن به عنوان دارائی است. در ایران از دیر باز زمین و مسکن ارزش دارائی داشتند و ناکامی ما در صنعتی شدن به تداوم سودآوری نامتعادل ساختمان و ارزش آن به عنوان دارائی کمک کرده است. مسکن اجتماعی و حمایتی در ایران باید دراین چارچوب معطوف به خانه‌دار شدن کم‌درآمدها باشد چون اجاره‌نشینی بلندمدت به نفع هیچ خانواری نیست.

 

اما مطالعات ما نشان می‌دهد که خانوارهای جوان دردهه‌های گذشته به طور متوسط بین 8 تا 10 سال اجاره‌نشین بودند تا ذخیره‌ی لازم را برای ورود به بازار مسکن تدارک کنند. این دوره حتماً در دهه‌ی اخیر طولانی‌تر هم شده است و این امر یکی از دلائل افزایش اجاره‌نشینی در کشور است. وجود یک نظام استیجار ارزان به عنوان بخشی ازسیاست مسکن اجتماعی می‌توانست به کنترل اجاره در بخش خصوصی کمک کند و به انباشت سریعتر سرمایه لازم برای تملک مسکن بیانجامد.
 

پس مسکن مهر را می‌توان انطباق همان سیاست مسکن اجتماعی با شرایط خاص ایران دانست؟

 

ببینید دلائلی وجود دارد که نمی‌توان توفیق چندانی برای این سیاست قائل بود. مسکن مهر به نوعی ادامه  آن داستان مسکن حمایتی یا اجاره به شرط تملیک است. کمبود سرمایه مهمترین مانع تحقق اهداف آن برنامه‌ها بود و آنها را تبدیل  به پروژه‌های کوچکی کرد که تا حدی خاصه‌پروری هم می‌کرد.  قانون برنامه سوم منابع قابل توجهي را در اختيار ساخت واحدهاي اجاري و اجاره به شرط تمليک قرار داد. براین اساس در برنامه‌ی پيش‌بيني شده بود که توليد در اين بخش از 15 درصد واحدهاي احداثي در سال پايه 1378 به 20 درصد طي 5 سال افزايش يابد. اما چنین نشد.

 

داستان این ناکامی و علل آن طولانی است. حالا در مسکن مهر برای ارزان کردن تولید این واحدها از اراضی منابع طبیعی و املاک فاقد زیرساخت‌های شهری استفاده می‌شود. مردم هم از سرناچاری و به امید خانه‌دار شدن از پروژه استقبال می‌کنند اما به زودی مشکلاتی که سکونت در این واحدها را دشوار می‌کند آشکار می‌شود.

 

مسکن مهر با دو مشکل عمده مواجه است یکی محدودیت سرمایه دولت؛ در قانون بودجه سال 1386 كشور برای تأمين مسكن مناسب براي آحاد ملت به خصوص اقشار كم درآمد اجاره بلندمدت زمين در چارچوب حق بهره‌برداري از زمين‌هاي دولتي به منظور كاهش قيمت واحدهاي مسكوني و حذف قيمت زمين از قيمت تمام شده واحد مسكوني پيشنهاد شد.

 

راهكارهاي مختلف براي تأمين اراضي اجاره‌ی بلندمدت شامل زمين‌هاي دولتي دراختيار وزارت مسكن و شهرسازي و زمين‌هاي ملي دراختيار سایر سازمان‌هاي دولتي مانند منابع طبيعي است. عمده‌ی این اراضی در داخل محدوده‌ی شهری نیستند. این به حاشیه‌نشینی جدیدی شکل می‌دهد که ساخته‌ی دست دولت است. در قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه‌ی مسکن که در سال 1387 تصویب شد سیاست‌های متنوعی برای حمایت از بخش مسکن مطرح شده بود که شامل ایجاد نظام استیجار ارزان، حمایت از نوسازی در بافت فرسوده و انبوه‌سازی برای کم‌درآمدها می‌شد اما به تدریج از مجموع این برنامه‌ها تنها ساخت مسکن در اراضی دولتی برجسته شد که تصور می‌شد در کوتاه مدت جواب می‌دهد. 

 

به این ترتیب برای ساخت مسکن مهر يارانه‌هایی در نظر گرفته شده مثل كاهش هزينه صدور پروانه ساختماني، تخفيف 50% هزينه‌ی صدور پروانه ساختماني، كاهش هزينه‌هاي مهندسي و  تقسيط 2 ساله هزينه دريافت انشعابات آب، برق و گازو غیره و از ابتداي سال 1389، سقف تسهيلات مسكن مهر، به 20 تا 25 میلیون تومان افزايش يافته است. برای سازندگان هم معافیت‌های مالیاتی درنظرگرفته شده است. تا پایان سال 1390 قرار داد ساخت حدود یک و نیم میلیون واحد مسکن مهر منعقد شده که در پیرامون ده‌ها شهر در حال ساخت است.این برنامه‌ای گسترده برای حاشیه‌نشینی سازمان‌یافته در شهرهای مختلف است که با تسهیلات فوق مورد حمایت قرارگرفته است.

 

شهرهای جدیدی که از دهه‌ی هفتاد در پیرامون شهرهای بزرگ ساخته شدند تاکنون نتوانسته‌اند جمعیتی متناسب با ساخت و ساز و سرمایه‌گذاری انجام‌شده در آنها را به خود جذب کنند. ساخت مسکن مهر بی‌اعتنایی به این تجربه پرهزینه در ایران است. بخشی از مسکن مهر قرار است در شهرهای جدید ساخته شود (حدود 250 هزار واحد در سه شهر هشتگرد و پرند و پردیس). این ساخت و ساز بر حجم معضلات شهرهای جدی می‌افزاید. بخشی از پروژه‌ها هم قرار است در بافت‌های فرسوده احداث شود که به دلیل مالکیت خصوصی املاک فوق اصولاً معلوم نیست چگونه این کار شدنی است. استفاده از تسهیلات مسکن مهر برای نوسازی بافت فرسوده البته داستان دیگری است.
 

خیلی ممنون از وقتی که در اختیار ما قرار دادید.