سیمای تهران در پژوهشی فراموش شده

در اسفند 1356 دبیرخانه شورای نظارت بر گسترش شهر تهران پژوهشی را با عنوان «گزارش اجمالی درباره تهران، وضع موجود و پیشنهادات» منتشر کرد که بیانگر نگاه مدیران و کارشناسان به حال و آینده تهران در سال 1356بود. امروز ما پس از چهار دهه، آیندۀ آن گزارش را پیموده ایم و قادریم پیش‌بینی‌های آنرا با واقعیت محک بزنیم.
گردآورندگان کتاب با همین پرسش به سراغ این پژوهش رفتند و در توضیح این انگیزه مقدمه ای بر آن نوشتند که با هم چند بخش از آن را می خوانیم:
«پرسش‌ها همواره برخاسته از موقعیت‌های تاریخی و اجتماعی‌اند و بسته به نوع پرسش، پاسخ‌ها نیز متفاوت خواهد بود. موقعیت‌های تاریخی ـ اجتماعی مشخص می‌کنند چه چیزهایی مهم‌اند و پرداختن به چه موضوعاتی اهمیت چندانی ندارد. این حکم دربارۀ نویسندگان گزارش «تهران ـ56» نیز صادق است. ازاین‌رو، درک این متن ـ و اساساً هر متن دیگری ـ با ارجاع به موقعیت و شرایط تولید آن میسر خواهد شد یا اگر به زبانی دیگر بگوییم، یکی از شرایط اصلی فهم متن درک موقعیت تاریخی ـ اجتماعی تولید آن است.
اگر متن‌هایی را که امروز در شناخت و تحلیل شهر تهران تولید می‌شوند با گزارش«تهران ـ56» مقایسه کنیم، تفاوت‌های مهمی از زبان آن گرفته تا مفاهیم و الگوهای تحلیل آشکار می‌شود. امروز مفاهیمی مثل سرمایۀ اجتماعی، کیفیت زندگی، همبستگی اجتماعی، شهر فروشی و مانند آن مطرح می‌شود در حالی که این مفاهیم در گزارش «تهران ـ56» جایی ندارد.»(ص10و11)

گودرزی و نصر اصفهانی در مورد چارچوب تحلیلی و فضای ذهنی گزارش می نویسند:
«از دید نویسندگان گزارش، مشکلات تهران همچون حاشیه‌نشینی، شکاف جنوب و شمال شهر، افزایش پرشتاب جمعیت و توسعۀ کالبدی نتیجۀ سیاست‌های کلان اقتصادی است. آنان وضعیت تهران را در سه سطح تحلیل می‌کنند: سطح کلان (سیاست‌های اقتصادی و استراتژی صنعتی شدن)، سطح میانه (سازمان مدیریت شهری، وابستگی تهران به محیط پیرامونی) و سطح خرد (مشکلات تهران). در این چارچوب، نویسندگان گزارش آثار سیاست‌های کلان کشور را بر ایجاد وضعیت مشکل‌زای تهران بررسی می‌کنند و نشان می‌دهند که بوروکراسی شهری توان حل مشکلات برآمده را ندارد. برای فهمیدن منظر تحلیلی نویسندگان گزارش علاوه بر آن‌که باید به این چارچوب تحلیلی توجه داشت، نباید فضای ذهنی رایجی را که آن زمان در دستگاه‌های بوروکراتیک و سیاست‌گذار حاکم بود، ازنظر دور داشت.» (ص11)
«نکتۀ مهم این است که آنان در وضعیتی قرار دارند که اندیشیدن به آینده و تغییر آن را ممکن می‌دانند، ولی نسبت به تحقق آن نگران‌اند. اندیشیدن به آینده به‌عنوان مکانی برای شکل بخشیدن به آرزوها و رؤیاهای جمعی، تفاوتی است که این متن را از متن‌های امروزی تا حدی متمایز می‌کند. چگونه این شیوۀ اندیشیدن ممکن می‌شود؟ اندیشیدن به آیندۀ یک جزء ـ در اینجا تهران ـ موکول و وابسته به اندیشیدن به آیندۀ کل ـ در اینجا کشور ـ است.» (ص12)
«نکتۀ دوم که به آن اشاره شد، تصور آینده به‌عنوان یک پروژۀ ساختنی و امکان‌پذیر است. آینده وضعیتی بود که با اراده و برنامه‌ریزی امکان تحقق داشت. آینده رؤیایی بود که دستگاه‌های سیاست‌گذار و برنامه‌ریز باید در ساختن و شکل دادن آن نقش مؤثر ایفا می‌کردند.» (ص12)
«ازاین‌رو اگر بخواهیم موقعیت نویسندگان گزارش «تهران ـ56» را بازسازی کنیم و از چشم آنان به موضوع نگاه کنیم، نخستین نکته‌ای که باید در نظر داشته باشیم این است که آنان پروژه‌ای برای آینده در نظر داشتند و از دریچۀ این «آینده» به موضوعات نگاه می‌کردند. مهم‌ترین ویژگی آینده‌ای که در پی آن بودند، صنعتی شدن بود. از دید آنان صنعتی شدن سرنوشت گریزناپذیر جوامع در آن روزگار است و در زمانۀ رقابت‌های جدی و تغییرات سریع باید پرشتاب به‌سوی صنعتی شدن گام برداشت؛ در غیر این صورت کشور از قافله عقب خواهد افتاد. هر آن سیاست و تصمیمی که به‌شتاب صنعتی شدن کمک کند، مطلوب و هر آن شرایط و عواملی که از شتاب صنعتی شدن کم کند و یا مانع آن شود، نامطلوب خواهد بود. حتی منتقدان آن زمان هم از این زاویه به نقد سیاست‌ها و تصمیمات می‌پرداختند. آنان شیوۀ صنعتی شدن را واقعی نمی‌دانستند و آن را در مسیر وابستگی ارزیابی می‌کردند. از دید منتقدان، بسیاری از سیاست‌های اصلی مثل وابستگی روزافزون به درآمدهای نفتی و رشد مصرف‌گرایی، مخالف صنعتی شدن بود. درهرحال برای موافق یا مخالف، اصلی‌ترین طرحی که برای آیندۀ ایران وجود داشت پروژۀ صنعتی شدن بود. در چارچوب این طرح کلان، کارکردهای شهر تهران هم مشخص می‌شود.» (ص13)
«نویسندگان گزارش «تهران ـ56» وقتی دربارۀ تهران می‌اندیشند درواقع به فرایند کلی رشد فکر می‌کنند. آنان از خلال تحلیل جزء یا اندیشیدن به جزء، به‌کل می‌اندیشند. این تفاوت مهمی است که این متن با برخی متن‌های مشابه جدید دارد. ما امروز چنان در مسائل مختلف شهر تهران غرق‌شده‌ایم که امکان بیرون آمدن از آن و توجه کردن به‌کل ناممکن و یا دشوارتر شده است.» (ص15)

از اینجا به بعد گودرزی و نصراصفهانی به مقایسه شیوۀ پژوهش‌های شهری امروز با گذشته می‌پردازند و می‌کوشند در فرآیندی انتقادی نقاط قوت و ضعف اکنون را در آینۀ گذشته ببینند:  
«پرسش این است که ما امروز با مسئلۀ تهران چگونه مواجه می‌شویم و نقطۀ عزیمت ما در فهم تهران چیست. طبیعتاً امروز مسئلۀ ما تحولات اجتماعی و فرهنگی حاصل از صنعتی شدن یا نگرانی سرعت رشد اقتصادی کشور و لزوم توجه به پیامدهای آن نیست. از طرف دیگر، تفکیک وظایف میان شهرداری و دولت سبب شده امروز نهادی برای نگرش کلان به مسئلۀ تهران هم وجود نداشته باشد. در مقیاس ملی، مسئلۀ تهران به‌صورت کلی و بدون توجه به مسائل انضمامی آن در بخش‌های مختلف دیده می‌شود و در مقیاس شهری نیز توجهی به مسائل کلان کشور نمی‌شود. ازاین‌جهت، نگاه به تهران در چارچوب وضعیت کلان کشور را نمی‌توان در مطالعات و گزارش‌های کارشناسی امروز مشاهده کرد.» (ص16)
«مسئلۀ امروز مدیریت و نهادهای شهری این است که چگونه مشکلات تهران را رفع‌ورجوع کنند و در هنگامۀ هجوم روزانۀ این مشکلات جایی برای این پرسش باقی نمانده است که می‌خواهیم تهران را در آینده‌ای ده بیست‌ساله به کجا ببریم.
این تفاوت را باید درجایی دیگر تشریح کرد و بیش از هر چیز آن را در تفاوت موقعیت تاریخی ـ اجتماعی جست. آیا ما هم امروز می‌توانیم از افق آینده‌ای که برای کشور در ذهن داریم، به تهران بنگریم و آیا مهم‌ترین کنش برای ساختن آینده ـ اگر چنین چیزی در ذهن جمعی وجود داشته باشد ـ برنامه‌ریزی و اقدامات دستگاه‌های سیاست‌گذار است؟ آن فرایند کلان که نسبت تهران را باید با آن سنجید و از منظر آن به مشکلات این شهر نگاه کرد، کدام است؟ انتشار این گزارش مجال مناسبی است برای آن‌که از عهدۀ نحوۀ مواجهۀ خود با تهران و از خلال این مواجهه، درک موقعیت اجتماعی خود برآییم.» (ص16)
مسائل مهمی که در گزارش تهران-56 مطرح شده و کماکان از مسائل تهران امروز به شمار می آیند به زعم گردآوردنگان این گزارش موارد زیر بوده اند که به ترتیب عبارتند از:

1.    تمرکزگرایی

2.    توسعۀ کالبدی و فشار بر منابع

3.    نابرابری فضایی و شکاف طبقاتی

4.    فقر شهری و فرسودگی بافت‌های شهری

5.    تغییرات شتابان و گریز از برنامه

6.    برنامه‌های از نفس افتاده

7.    ادارۀ مجموعۀ به‌هم‌پیوستۀ شهری با سازمان‌های منفصل

8.    پول شهر را چه کسانی بپردازند؟

9.    مشارکت: الگوهای نهادی

در نهایت گودرزی و نصراصفهانی در مواجهه با این پژوهش به این پرسش می پردازند که چرا نتایج تحقیقات در تصمیم گیری ها تاثیر نمی گذارد. « نتایج پژوهش «تهران ـ56» نشان می‌دهد که اگر تهران در همین مسیر پیش برود، در سال‌های آتی با مشکلات بغرنج و پیچیده‌ای مواجه خواهد شد که حتی کل کشور را دچار مشکل خواهد کرد. وقتی چنین آگاهی‌ای وجود دارد، پس چرا تغییری در شیوۀ تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری ایجاد نشده است؟ چرا تهران همچنان به شکلی اداره می‌شود که بر مشکلات آن افزوده شود؟ این پرسش را می‌توان این‌گونه طرح کرد: چرا دیدگاه‌های کارشناسی نمی‌توانند اثر چندانی بر نظام و شیوۀ سیاست‌گذاری بگذارند؟» در پاسخ گردآورندگان معتقدند که:«به نظر می‌رسد دیدگاه‌های کارشناسی مفروض می‌گیرند که «اراده برای تغییر و بهبود» وجود دارد و گروه‌های اجتماعی با منافع متضاد همه دل درگرو نفع همگانی دارند. دیدگاه‌های کارشناسی جایی را برای «تضاد منافع» در نظر نمی‌گیرد.» (ص28) گردآورندگان منظور خود را اینگونه شرح می دهند:
«منظومۀ پیچیده‌ای از قبیل گروه‌ها و اقشار اجتماعی، نهادها، روابط، آگاهی‌ها و منافع در کار است که به یک سیاست شکل می‌دهد و «سیاست‌گذاری روی کاغذ» را تا آنجا جرح و تعدیل می‌کنند تا به «سیاست واقعی و عملی» تبدیل شود. این واقعیت جامعه‌شناختی است که در رویکرد کارشناسی عموماً غایب است. «تهران ـ56»نیز مشکل اساسی را نه در طراحی برنامه‌ها بلکه در نحوۀ اجرای برنامه می‌داند که باعث عدم موفقیت در بهره‌گیری از امکانات بالفعل و بالقوه جامعه می شود و نمی‌تواند به اهداف خود دست یابد. اگر ناکارآمدی یا ضعف نظام اجرا عاملی مهم است، پس چرا بخشی از گزارش به تبیین آن و راهی برای رفع آن اختصاص نیافته است. اگر عامل محیطی مانع تحقق برنامه‌هاست، مشکل را باید در برنامه‌ها جست که چنین عاملی را ندیده‌اند. مشکل اینجاست که برای شناسایی موانع تحقق برنامه‌ها، این نگاه کارشناسی نمی‌تواند یا نمی‌خواهد از منطق فنی و بوروکراتیک خود فراتر رود و درنتیجه، قادر به توضیح دلایل شکست خود نیست؛ مثلاً در همین گزارش از مشارکت مردم صحبت می‌شود اما پرواضح است تحقق مشارکت واقعی شهروندان و تفویض اختیار تصمیم‌گیری به مردم زمینه‌هایی لازم دارد که به‌سرعت از آن می‌گذرد. نویسندگان گزارش «تهران ـ56» به لزوم نقش فعال‌تر مردم در ادارۀ شهر می‌پردازند، اما به سازمان اجتماعی شهر و در سطحی بالاتر نظام سیاسی و الگوی توزیع قدرت در جامعه توجه نمی‌کنند و یا ترجیح می‌دهند وارد آن حیطه نشوند. در این گزارش و گزارش‌های مشابه، ترتیبات نهادی، نیروهای اجتماعی و سیاسی اثرگذار در میدان سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری، منافع این نیروها و آرایش آن‌ها در فضای کلان سیاسی ـ اجتماعی کشور تقریباً از تحلیل بیرون گذاشته می‌شود. گویی لفظ گزارش کارشناسی تنها در مورد متنی مصداق دارد که وارد حیطۀ سیاست نمی‌شود و تنها در یک چارچوب تعریف‌شدۀ مجاز، به تحلیل و ارائۀ راهکار می‌پردازند.» (ص29 و 30)
در اینجا نویسندگان گزارش تهران-56 متذکر می‎شوند که «برنامه‌ریزی اساساً یک امر سیاسی است و به انتخاب ارزش‌های متفاوت و گاهی متضاد بستگی دارد. بااین‌همه مشکل اساسی در طراحی برنامه‌ها نیست. مهم نحوۀ اجرای برنامه‌هاست که باید با استفاده از امکانات بالفعل و نیز بالقوه جامۀ عمل به خود گیرد» (ص36 گزارش) از نظر گودرزی و نصر اصفهانی همین بند نشان می‌دهد که چگونه نویسندگان استدلال خود را در جملۀ اول گزارش ادامه نمی‌دهند و درنهایت مشکل را به نبود شناخت و مشکلات اجرایی تقلیل می‌دهند.» (ص30)
آنان توضیح می دهند که «تهران ـ56» یک سال پیش از انقلاب اسلامی در خصوص آهنگ تحولات اجتماعی، تعمیق نابرابری و ناتوانی سیاست‌ها و برنامه‌های موجود در پاسخ به تحولات هشدار می‌دهد، بر لزوم تغییر در الگوی کلانِ توزیع ثروت در کشور و همچنین شیوۀ ادارۀ شهر تأکید می‌کند و تصویری از آیندۀ تهران در صورت تداوم روندهای جاری برابر خواننده می‌گذارد. لکنت گزارش اما سبب شده ریشۀ اصلی مسائل و اصطلاحات ضروری برای کاهش تلاطم ناگفته بماند. لکنت علت اصلی را باید در خودکامگی یافت. گویی صورت‌مسئله در سال 1356 همان است که مک لئود، سرپرست اجرایی گروه مشاوره‌ای هاروارد، در سال 1341 نوشته است:
شاه نفوذ عمیق و کاملاً آشکاری بر تصمیم‌گیری‌های دولت دارد. البته معلوم نیست که رفتار خود شاه را چه نیروهایی تعیین می‌کنند. فقط همین را بگوییم که در هنگام فعالیت ما در ایران، شواهد کمی وجود داشت که نشان بدهد نهاد سلطنت می‌تواند یا می‌خواهد موانع موجود در برابر فرایندهای تصمیم‌گیری دولت را برطرف کند. یا مقدمات لازم را برای اجرای برنامۀ سوم فراهم آورد (مک لئود،1394، ص156).
این موقعیت شاهی است که هنوز درآمدهای سرشار نفت را در اختیار ندارد و قدرت شاه 1356 را ندارد. سرانجام طوفان سر رسید؛ بی‌اعتنا به لکنت گزارش و گوش‌های سنگین.» (ص30و31)

خوانش این گزارش به خواننده نشان می‌دهد که مسائل و مشکلات تهران در دهه پنجاه نه تنها کماکان تداوم دارند، بلکه تحت تاثیر بحران های جهانی بر آنها افزوده شده و در مقابل بحث های نظری پیچیده تری نیز به میان آمده اند که از مفاهیم جدیدی مانند کیفیت زندگی، سرمایه اجتماعی، همبستگی شهری، شهرفروشی، حق به شهر و پرداختن به حقوق اقلیت ها و حاشیه های شهری بهره می گیرند. با بهره گیری از این گفتمان های انتقادی، اکنون بیش از همیشه نیازمند آن هستیم که کل را در جز ببینیم و به این نکته توجه داشته باشیم که حل مسئله کلان شهرها در چارچوب سیاستگذاری کلی مطرح است و نه در حوزۀ محدود خود. این گزارش نشان می دهد که برنامه ریزان بدون توجه به نقش برنامه ها در توزیع منابع قدرت میان نیروهای بازیگر و تضاد منافع میان آنها، نمی توانند رویکرد واقع بینانه ای به مسائل داشته باشند.
در نهایت می‌توان گفت با توجه به پیچیدگی مسائل کلان شهرها و ابعاد گوناگون کلیت و جزئیت در آنها نمی‌توان با برنامه ریزی متمرکز و از بالا به طرح ایده برای آنها پرداخت. بلکه هر گونه پیشنهادی منوط به مشارکت نیروهای واقعی در محور افقی شهرها است. نیروهایی که در فرآیند تعیین سرنوشت خود دخیل شده و بنابراین در پیگیری اجرای برنامه‌ها نقش ایفا نمایند.