آفت مناقصه براي خدمات مشاوره

پژوهشگر دکتری برنا‌مه‌ریزی فضایی

خدمات مشاوره، به‌ویژه خدمات مهندسی مشاور، خدماتی دانش‌بنیان و تجربه‌محور هستند که اساس آنها را مطالعه و ارائه راه‌حل برای مسائل و مشکلات تشکیل می‌دهد. ارائه خدمات مشاوره در تقریبا تمامرشته‌های مهندسی نیازمند کار فکری خلاقه و بهکارگیری آخرین دستاوردهای علمی و فنی برای تحلیل مسائل و ارائه راه‌حل است. این ویژه‌گی موضوع روش انتخاب مشاور برای انجام کارهایی که ماهیتافکری و عمیقا کیفی هستند را به چالشی برای مدیران کشور بدل کرده‌ است.

قانون برگزاری مناقصات
از ابتدای برقراری دولت مدرن در ایران در بیش‌از یکصد سال پیشارجاع کارهای دولتیِ مشاوره مهندسی ازطریق سازوکارهای قانونمحاسبات عمومی و دردنبالۀ آن "آئین‌نامه نحوه انتخاب و ارجاع کار به مشاوران" صورت می‌گرفت که هرکدام در چندین نوبت اصلاح شده‌اند.ازطرف‌دیگر، تعدادی از دستگاه‌های عمومی، نظامی و بعضا دولتی خود دارای آئین‌‌نامه‌ معاملات مستقل بوده‌اند که به‌نادرستی آنها را به خدمات مشاوره مهندسی نیز تعمیم می‌دادند و برای خدمات مشاوره مهندسی نیز، به‌مانند سایر کارها همچون خرید کالا، ساخت و امثال آن اقدام به برگزاری مناقصه می کردند. نتیجه آن‌که مهندسان مشاور به‌درستی بر غیرقابل مناقصه‌گذاردن کارهای مشاوره مهندسی تاکیدکردند.

تناقض فوق بالاخره در قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383 رفع گردید و سازمان‌های دولتی و موسسات عمومی مکلف گردیدند برای انجام معاملات بزرگ مناقصه برگزار نمایند. در مواد 27 و 28 این قانون نحوه ترک تشریفات و ترکیب هیات ترک تشریفات مناقصه تعیین شده، اما، در یکی از مهمترین مواد قانون یعنی ماده 29 آن "موارد عدم الزام به برگزاری مناقصه" ذکر شده است. در بند"ه" این ماده "خرید خدمات مشاوره اعم از مهندسی مشاور و مشاوره فنی بازرگانی مشتمل بر مطالعه، طراحی و یا مدیریت بر طرح و اجراء و نظارت و یا هرنوع خدمات مشاوره‌ای و کارشناسی" ازجمله موارد عدم الزام به برگزاری مناقصه تعیین شده است. به‌این‌ترتیب یک‌بار برای همیشه و برای تمام دستگاه‌ها و نهادهایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنندتصریح گردید که خرید خدمات مشاوره الزامی به برگزاری مناقصه ندارد. دردنباله همین ماده تاکید شده است که "آئین‌نامه اجرایی این بند جهت تعیین ضوابط، موازین و معیارهای خدمات مشاوره حداکثر ظرف مدت سه ماه" به تصویب هیات وزیران برسد.

آئین‌نامه‌های هیات وزیران
آئین‌نامه بند "ه" ماده 29 در تاریخ 16/7/1385 به تصویب هیات وزیراندر دولت نهم رسید. اما این هیات با کمال تعجب به‌جای تعیین ضوابط، موازین و معیارهایی که خدمات مشاوره را به‌صورت اجرایی تعریف و تعیین نماید، درجهت خلاف روح و صراحت قانون برگزاری مناقصات به‌نوعی برگزاری مناقصه برای خدمات مشاوره را الزامی قلمداد کرده است. این هیات در ماده 10 آئین‌نامه مزبور در هاله‌ای از ابهام -هرچند برگزاری مناقصه را به تشخیص کارفرما واگذار کرده- مناقصه برای خدمات مشاوره را از نوع دو مرحله‌ای و الزاما مطایق با روش انتخاب براساس کیفیت و قیمت (QCBS) اعلام نموده است. در اینآئین‌نامه به‌جای تعیین ضوابط و معیارهایی که چگونگی اجرای قانون درزمینه عدم الزام به برگزاری مناقصه برای خدمات مشاوره را تشریح کند، سراسر به تعیین چگونگی برگزاری مناقصه برای این خدمات پرداخته و در آخر برای تکمیل این ارکستر ضدمشاوره تصویب‌نامهمورخ 7/4/1383 هیات وزیران موضوع "آئین نامه نحوه انتخاب و ارجاع کار به مشاوران" را نیز لغو نمود. به‌عبارت‌دیگر، درحالی‌که قانون مصوب مجلس ماهیت خدمات مشاوره را به‌لحاظ اهمیت کیفیت خدماتی که ارائه می‌دهد به‌درستی و برابر خواست دیرین مشاوران مشمول عدم الزام به برگزاری مناقصه دانسته است، هیات وزیرانِ دولت نهم در هاله‌ای از ابهام خدمات مشاوره را به پرتگاه مناقصه و سلطه قیمت بر کیفیتهدایت نمود. می‌توان به جرأت ادعا نمود که تنها یک نیم‌جمله از آئین‌نامه هیات وزیرانِ دولت نهم، یعنی مبتدای بند "الف" از ماده 10 آئین‌نامه،مربوط به قانونی است که به هیات وزیران اختیار آئین‌نامه‌نویسی داده و سایر مواد و بندهای این آئین‌نامه به‌کلی در جهت خلاف روح بند "ه"از ماده 29 قانون است.

آئین‌نامه بند "ه" ماده 29 قانون برگزاری مناقصات در سال 1388تحت عنوان جدید "آئین‌نامه خرید خدمات مشاوره" اصلاح گردید و آن نیم‌جمله مرتبط با قانون هم که برگزاری مناقصه را به تشخیص کارفرما واگذار می‌کرد، حذف شد. روح حاکم بر آئین‌نامه جدید، الزام بهبرگزاری مناقصه برای خرید خدمات مشاوره است و ابهام‌زدایی نیز در جهت دورترشدن از قانون صورت گرفته است. انگارنه‌انگار که در این مملکت قانون برگزاری مناقصات به‌درستی خدمات مشاوره را از الزام به برگزاری مناقصه مستثناء نموده است.

روی سخن ما
این سخن دو وجه دارد و هر وجه آن نیز دو طرف دارد. وجه اول، صورت قانونی است که طرف‌های آن هیات وزیران و مجلس محترم شورای اسلامی ازیک‌طرف و حرفه مهندسی مشاور ازطرف‌دیگر است. چگونه و با چه نیتی هیات محترم وزیرانِ دولت‌های نهم و دهم، درحالی‌که قانون مصوب مجلس خدمات مشاوره را از شمول الزام به برگزاری مناقصه حذف نموده بود، خرید خدمات مشاوره را ابتدا در لفاف و سپس آشکارا، در زُمره موارد الزام به برگزاری مناقصه قرار داده است؟از‌طرف‌دیگر، جامعه مهندسی کشور که خود سال‌ها منادی عدم شرکت در مناقصه بوده و به تحریم‌کنندگان مناقصه با اعلام اسامی آنها جایزه می‌داده، به‌چه‌دلیل به‌یکباره پذیرفته که مشاوران در مناقصات شرکت کنند؟

وجه دیگر سخن، اما، تعیین‌تکلیف همیشگی با ماهیت کیفی خدماتمشاوره مهندسی است که بازهم دو طرف دارد. طرف اول خودِ حرفه است که از پرده برون آید و بار دیگر ببیند آیا واقعا کیفیت خدمات مهندسی و ارائه مشورتِ تخصصی و اندیشه‌ای را می‌توان با رقابت بر سر قیمت به‌عنوان یک مولفه اصلی ارزیابی کرد؟ طرف دومِ وجه کیفی،که دستگاه‌های دولتی و موسسات عمومی باشند، چه چیز از این طُرفۀ پولی‌کردن خدمات مشاوره به‌دست آورده‌اند؟ بله، آنها احتمالا خدماتی را به ارزان‌ترین قیمت دریافت کرده‌اند، ولی این خدمات دارای چه کیفیتی بوده و اثربخشی آنها چه بوده است؟

توصیه‌ها و پیشنهادات
مشاوره مهندسی کشور که جزء سرمایه‌های گران‌بهایی است که در این یکصد سال رشد علمی و فنی کشور انباشته شده است، در بدترین وضعیت خود در سالهای پس از انقلاب به‌سر می برد. هیچ وقت اوضاع چنین تیره و تار و آشفته نبوده است. یکی از علل این ‌آشفتگی‌ها همین اصرار دولت‌های نهم و دهم به برگزاری مناقصه بوده است که اگرچه ظاهر آن با صلاح همراه بود، اما باطن آن برای حرفه مهندسی مشاور چیزی جز فلاکت نبوده است. از دولتِ امید انتظار می‌رود هرچه سریع‌تر نسبت به رفع موانع اساسی که موجب سقوط جامعه مهندسی کشور به ورطۀ نابودی شده است، اقدام نماید. یکی از این موانع اساسی مناقصه است که به‌صورت غیرقانونی بر جامعه مهندسی تحمیل شده است.

توصیه‌ها و پیشنهادات برای برون‌رفت از بحران و دفع آفت مناقصهبرای خدمات مشاوره، که طبعا دو طرف دارد، به‌شرح زیرند:
الف: پیشنهادها به هیات محترم وزیرانِ دولت امید
1- برای رفع تناقض بین قانون مصوب مجلس و آئین‌نامه مصوب دولت دهم، در درجه اول پیشنهاد می‌نماید آئین‌نامه مصوب دولت دهم لغو و به‌جای آن "آئین‌نامه نحوه انتخاب و ارجاع کار به مشاوران"مصوب سال 1383هیات وزیران رسما ابقاء شود. چنانچه لغوآئین‌نامه فوق به‌هر دلیل صلاح دانسته نشود، پیشنهاد می‌نماید در آئین‌نامه مصوب دولت دهم، وفق ماده 29 قانون برگزاری مناقصات، به‌صراحت موضوع عدم الزام به برگزاری مناقصه و عدم ضرورت انجام مقررات ترک تشریفات برای خرید خدمات مشاوره قید شود.

2- درصورت عدم لغو "آئین‌نامه خرید خدمات مشاوره" و پذیرش اصلاح آن، پیشنهاد می‌شود برای کارفرمایانی که قصد انتخاب مشاور ازطریق مناقصه دارند اولویتِ روش انتخاب براساس کیفیت (QBS) با تعاریف بسیار روشن و ملموس از حوزه کار، پیچیدگی و اثرگذاری مورد تاکید قرار گیرد و موارد عینی آن ذکر شود تا کارفرمایان بتوانند با فراغِ‌بال این روش را انتخاب نمایند.

3- به این‌ترتیب مطابق رویکرد "آئین‌نامه نحوه انتخاب و ارجاع کار به مشاوران" مصوب سال 1383، روش انتخاب براساس کیفیت و قیمت (QCBS)، تنها برای کارهای ساده که دارای شرح خدمات تیپ نیستند مجاز دانسته شود و سایر کارها، درصورت تشخیص ضرورت انجام مناقصه، صرفا به روش انتخاب براساس کیفیت (QBS) انجام شوند.

ب:پیشنهاد به جامعه حرفه‌ای
جامعه حرفه‌ای می‌بایست تکلیف خود را با موضوع کیفی و اندیشه‌ای بودن خدمات مشاوره یک‌بار برای همیشه روشن نماید. از سازوکار نادرست نمی‌توان انتظار درست داشت. این‌هم وسیله‌ای شده در دست همان‌ها که عرصۀ مناقصه را به جولان ارزان‌کاری و رقابت ناسالم بدل کرده‌اند. پس از بیش از هفت سال از اجرای قانون برگزاری مناقصات اکنون زمان آن است که یک ارزشیابی جامع از وضعیت موجود و راه‌های برون‌رفت از آن در قالب "سمینار ملی مناقصه برای خدمات مشاوره" فراهم گردد تا براساس نتایج آن مواجهه آیندۀ حرفه با مناقصهرا تعیین نمود.

داستان ما و مناقصه حکایت آن امپراتور شرقی شده است که به دوخیاط قلابی سفارش لباسی فاخر داد و خیاطان هم به ادعای خود لباسی بی‌رنگ ساختند که فقط درست‌کاران دستگاه می‌توانستند آنرا بر تن امپراتور ببینند. امپراتور به میان مردم آمد و همه تعریف می‌کردند که چه لباس زیبایی بر تن دارد. تنها یک کودک که هنوز وارد بده‌بستان‌ها واسرار این دنیا نشده بود فریاد برآورد که "امپراتور امروز لخت است".حالا شاید نگارنده نقش آن کودک را ایفا می‌کند که زنهار می‌دهد؛آئین‌نامه هیات وزیرانِ دولت دهم خلاف قانون است. همه یحتمل بدانند،ولی شاید کسی به خود اجازه نمی‌دهد حتی فکر کند که ممکن استچنین اتفاقی رخ داده باشد؛ چه رسد به آن اعتراض کند.