پژوهش و تدوین قانون‌های جامع شهرسازی

پژوهش‌گران: سید رضا هاشمی و همکاران

در تاریخ 28 بهمن ماه 1393 نشستی در جامعه مهندسان مشاور ایران برای معرفی نتایج این پژوهش برگزار شد. ابتدا آقای سید رضا هاشمی خلاصه‌ای از نتایج این پژوهش را ارائه کردند و سپس بین شرکت کنندگان در نشست، بحث و تبادل نظری صورت گرفت که گزارشی از آن در زیر ارائه می‌شود:
مسأله این پژوهش، بررسی تمامی قانون‌های مرتبط با معماری و شهرسازی از ابتدا تاکنون و دلایل موفق یا ناموفق بودن آن‌ها در جریان اجرا است. سابقه این پژوهش به پیش از انقلاب باز می‌گردد که آقای عظیمی بلوریان انجام داده‌اند. ایشان ابتدا به بررسی قوانین و نظام‌های شهرسازی سه کشور فرانسه، انگلیس و آمریکا پرداختند. مزیت این سه کشور، تأسیس نهادهای پایدار در شهرسازی است، ضمن آن‌که نظام‌های شهرسازی آن‌ها با یکدیگر شباهتی ندارد و غیر یک‌سان هستند. قرار بر آن بود که ایشان با مطالعه تطبیقی این کشورها، تغییرات قوانین را انعکاس دهد. این پژوهش به پس از انقلاب کشیده شد و دو کشور آلمان و سوئد هم به آن کشورها اضافه شدند. برای گرد آوری قوانین با مشکلات زیادی مواجه بودیم. الان این  گونه پژوهش‌ها بسیار آسان‌تر شده و منابع در دسترس تر هستند. ما برای گردآوری قوانین به آرشیو روزنامه رسمی مراجعه کردیم و آن‌ها را به صورت موضوعی نمایه کردیم. در دسته بندی ما 402 عنوان به دست آمد. و در بررسی‌های ما دلایل موفقیت و یا ناموفقیت در بیست عنوان فهرست شدند. از آن‌جا که من از ابتدای طرح‌های جامع در جریان کارها بودم، از شم کارشناسی خودم و تعدادی دیگر از کارشناسان برای بررسی و داوری استفاده کردیم و بعدها با نظرخواهی از صاحب نظران نقایص این روش بر طرف شد. و دست آخر به نتایجی برای دلایل موفقیت و ناموفقیت قوانین دست یافتیم و لایحه‌ای تنظیم کردیم و قرار بر آن شد پس از تصویب در مراجع ذی‌ربط برای تصویب به مجلس برود. اما در هیچ مرحله‌ای حساسیتی به آن نشان ندادند.
در مجموع، پژوهش ما در چهار عنوان صورت گرفت:
1.    بررسی انتقادی قوانین از ابتدا تا به امروز
2.    بررسی تطبیقی قوانین شهرسازی پنج کشور
3.    انتقادات و نظرات صاحب نظران
4.    برری زمینه‌های نظری. که منظور از آن بررسی منابع پایه همچون قانون اساسی، چشم‌انداز 1400، طرح کالبدی ملی، طرح جامع مسکن، نظریه توسعه پایدار، طرح‌ها و اسناد فرادست، برنامه‌های آموزشی و درسی دانشگاه‌ها، پایان‌نامه‌ها، تحقیقات روی مبانی معماری و شهرسازی اسلامی و در مجوع، ادبیات موجود در وضع قوانین شهری است.
در نهایت ما دلایل ناموفقیت قوانین را در 26 محور گردآوری کردیم که برخی از آن‌ها به شرح زیر هستند:
1.    فقدان سیاست‌های پایه
2.    گسستگی نظام طرح‌ریزی و کنترل شهر و روستا
3.    ناکارآمدی نهادهای سیاست‌گذاری و استصوابی شورای عالی شهرسازی و کمیسیون ماده پنج
4.    فقدان قوانین عمومی
5.    فقدان سازوکارهای مشارکت مردم
6.    فقدان نظام دادخواهی ودادرسی
7.    نارسایی وظایف و اختیارات شهرداری
8.    ناکارآمدی نظام مالیه شهرداری
9.    تعدد نهادهای نظارتی
10.    فقدان مرجعیت تخصصی حرفه‌ای
11.    فقدان ارزیابی مستمر سیاست‌ها
12.    فقدان مبانی حقوقی و ثبتی
ما محورهای اصلی بازنگری را در مواردی همچون سیاست‌های فرهنگی، نهاد تولید اندیشه، سیاست‌گذاری‌های پایه، مدیریت محلی و ملی، بازنگری حقوقی و قضایی، و در نهایت هدایت و کنترل دائمی دیدیم. بیانیه نتیجه این پژوهش بود که به امضای صاحب نظران و مسئولان رسید اما به جایی نرسید.
در ادامه، اعضای پنل به بررسی و اظهار نظر پرداختند. اما پیش از آن، آقای مهندس صدری پیشنهاد کردند که آقای هاشمی و همکاران به هیچ‌وجه از پا ننشینند. اهمیتی ندارد که که از سوی مدیران دولتی بی پاسخ مانده‌است. می‌توانیم و باید این لایحه را مستقیم به مجلس ببریم و به تصویب برسانیم.
آقای ملکی: نمی‌دانم تا چه حد می‌توان این مشکلات را به پیش و پس از انقلاب مربوط دانست. از 70 سال پیش تاکنون به مسایل معماری و شهرسازی موضعی و روزمره برخورد می‌شد.
آقای کاشانی: مشکلات کنونی حقوقی ما به دلیل انحراف از مبانی حقوقی ما است. تدوین قانون بسیار اهمیت دارد و هر گونه انحرافی سبب مشکلات عدیده‌ای می‌شود که اکنون در ایران گریبان گیر شده‌است. یکی از منابع حقوقی ما فقه است که جوهر قوانین معماری و شهری در درون همین فقه وجود دارد. آن‌جایی که می‌گوید هیچ‌کس حق ندارد خانه خود را نسبت به دیگران بلندتر بسازد، زیرا به حریم دیگری مشرف شده است. جوهر تمام قوانین شهری قانون منع اشراف است. بقیه قوانین، همچون حق ارتفاع، حقوق خصوصی و عمومی از آن ناشی می‌شود. هنگامی که از این مبانی تخطی کنیم، مشکلات شروع می‌شود. با بحران آب مواجه می‌شویم، جمعیت شهر افزایش می‌یابد، ترافیک، بزه‌کاری و خشونت و سایر مشکلات شهری دامن ما را می‌گیرد. در گزارش کمیته بررسی ریشه‌های خشونت و بزه‌کاری در فرانسه نتیجه گرفته‌اند که جمعیت شهرها نباید از 200 هزار نفر بالاتر برود. برج‌سازی عامل خشونت است. تا پیش از انقلاب و حتی تا سال 1369 این قوانین از سوی حاکمیت پشتیبانی و بدون استثنا اجرا می‌شد. اما از آن زمان به بعد، حاکمیت دست خود را از پشت این قوانین برداشت.
آقای گرجی: خلائی که می‌بینم ناشی از تدوین نشدن حقوق شهری و اخلاق شهرسازی است. ما باید به تدوین قانون پایه به جای قانون جامع بپردازیم.
آقای بنیادی: پیشنهاد من ایجاد نهادی است که این پژوهش‌ها را دنبال کند. لازم است در این باره همایش و کارگاه قانون‌گذاری داشته باشیم و همه قوانین را یک کاسه کنیم، سپس با سرند کردن آن‌ها ساختاری را به‌وجود آوریم. فکر می‌کنم لازم شورای راهبری درباره قوانین داشته باشیم و البته باید از سوی جامعه حرفه‌ای پشتیبانی شود.
آقای سراج: ما انتظار داریم که قانون همه چیز را سامان دهد. اما چیزی نیست که خود قانون را سامان دهد. ما نیازمند قانونِ قانون هستیم. اکنون تعداد 130 مرجع قانون‌گذاری داریم که گاه موازی، گاه بالادست، گاه ناسخ و منسوخ یک‌دیگرند. معلوم نیست در ترتیب و تسلسل قوانین، کدام تابع دیگری است. نظام تقلیلی قوانین ما آشفته است و نمی‌توانیم قانون حاکم را بیابیم.
آقای ریاضی: ما در برخی از لحظات در اداره شهرهایمان دچار خود قانونی می‌شویم. شاهد بودم که یکی از شهرداران پشت بی‌سیم به تعیین ارتفاع ساختمان‌ها و پنجره‌ها دستور می‌داد و هیچ‌کس نسبت به این رفتار او اعتراضی نداشت. در حالی که معلوم بود که این تصمیمات با ضوابط مصوب مغایر و متضاد است.
آقای عدالت‌خواه: طرح‌های جامع باید به مشکلات و نیازها پاسخ بدهند. باید قوانین را بر مبنای اصول سامان دهیم. مثلاً ما می‌گوییم دزدی حرام است، اما نمی‌گوییم رانت‌خواری هم حرام است. اگرچه رانت‌خواری وجهه قانونی دارد، اما با دزدی تفاوتی ندارد. ما مالیات بر ارزش افزوده می‌گذاریم. اصلاً چراباید ارزش افزوده تولید شود که برای آن مالیات وضع کنیم؟ ارزش افزوده سبب تغییر شهر و خراب‌تر شدن هر چه بیش‌تر شهر می‌شود.
آقای اکبری: در بررسی موضوع قوانین شهری و آنچه که سبب آسیب‌زایی قوانین می‌شود، توجه به تحولات اجتماعی، نهادی، سیاسی و اقتصادی به عنوان زمینه‌ها و بسترهای این تحولات لازم است و متناسب با آن، باید به چارچوب حقوقی نقش دولت، مردم و حرفه‌مندان، توجه کنیم که جای آن در این پژوهش خالی است.
خانم شریعت زاده: باید نقادانه به کارهای گذشته نگاه کنیم تا ببینیم بعد از این و برای ادامه راه چه باید کرد؟  شاید اگر بیانیه ارائه می‌شد می‌توانستیم بهتر قضاوت کنیم. در این مطالعات هم مثل خیلی از مطالعات، به فهرستی بلند بالا می رسیم. این فهرست‌ها به جز سردر گمی، نتیجه‌ای ندارند. به این نکته توجه بکنیم که نظام جامع شهرسازی به طرح‌های جامع و تفصیلی ختم نمی‌شود، بلکه سلسله مراتبی از طرح‌ها از سطح کلان کشور در طرح‌های آمایش تا خرد‌ترین آن‌ها را در بر می‌گیرد. طرح آمایش است که تقسیم کار ملی را تعیین می‌کند و ما فاقد چنین طرحی هستیم. من شاهد تجربه‌ای از این دست در تدوین نظام جامع محیط زیست فرانسه بودم. چرا در کشور ما چنین طرح‌هایی جایگاهی ندارند؟ چرا مردم در این طرح‌ها جایگاهی ندارند؟ کار فرهنگی گسترده‌ای احتیاج داریم که بتوانیم مردم عادی را نسبت به این طرح‌ها آگاه کنیم. در آن صورت نیرویی به وجود می‌آید که خود اصلاح‌گر می‌شود. طرح‌هایی که تدوین می‌شوند برای منافع خصوصی نیستند، بلکه برای دفاع از منافع عمومی تدوین می‌شوند. به نظر من شهرهای بزرگ در این فرایند به فنا رفته اند، دست کم به فکر شهرهای کوچک باشیم و آن‌ها را نجات بدهیم.
آقای صدری: اشکال اساسی کار ما در این است که فکر می‌کنیم عقل و خرد راهنمای ما است. اما این گونه نیست. در کشور ما خرد حاکم نیست. قانون یعنی خرد و به دلیل بی قانونی و فساد گسترده، نمی‌توانیم خرد را حاکم بر کشور بدانیم. برنامه‌ریزی یعنی از پیش اندیشیدن کارهایی که می‌خواهیم انجام دهیم. در حالی که در ایران، برنامه‌ریزی یعنی از پیش اندیشیدن کارهایی که نمی‌خواهیم انجام دهیم. مسأله این است که ما هنوز نفهمیده‌ایم که عصر روشنگری چگونه در اروپا به وجود آمد و طی شد. از تحولات جهانی خبر نشدیم، از تجدد خواهی و حکومت خرد چیزی نفهمیدیم.
خانم امکچی: مالكيت از مجموعه حقوق خصوصى به‌شمار مى‌آيد و در مقابل، حق افراد در عرصه‌هاى شهرى  از مصاديق حقوق عمومى است. اما چرا ما از نبود قوانين و مقررات جامع شهرسازى، يا مقررات ناقص، گاه ناسخ و منسوخ، يا ناكارآمد در حوزه شهرسازى گله مي‌كنيم، آيا اين مشکل به موضوع اساسى‌ترى باز نمى‌گردد كه ما به آن بى‌توجهيم؟ اصولا در كشور ما حقوق انسانى فقط در عرصه‌هاى خصوصى به‌رسميت شناخته مي‌شود، مثل حق مالكيت كه به‌دليل تعلق آن به حوزه خصوصى بسيار هم جدى گرفته مي‌شود و براى آن انواع قوانين و مقررات با جزييات كامل، در چارچوب تک بناها تدوين شده است. بنابراين آيا نبايد كاستى‌هاى موجود در زمينه تدوين نشدن ضوابط و مقررات شهرسازى را مربوط به نبود اعتقاد به وجود حقوقى براى افراد در حوزه عمومى بدانيم؟ حقوق افراد در عرصه‌هاى عمومى مربوط به حقوق مدنى افراد است، که چون به رسمیت نمی‌شناسیم، ضوابط و مقرراتى را هم در این باره تدوین نمی‌کنیم. آيا اين به موضوع فراهم نبودن بستر آن يعنى نبود اعتقاد به حقوق شهروند مدنى مدرن باز نمي‌گردد؟
آقای سالاری: مجموع سخن‌رانان به نکات درستی اشاره کرده‌اند و به نظر من این شرایطی که توصیف شد، شبیه وضعیتی آخرالزمانی است که همه چیز فرو پاشیده و ما اکنون بر خرابه‌هایی از ساختار باشکوه قدم می‌زنیم. نمی‌توانیم این رویدادها را به پیش و پس از انقلاب تقسیم کنیم، لطیفه قدیمی وکیل و پاسبان را من پنجاه سال پیش توی مدرسه شنیده‌ام. از همان زمان مشخص بود که در ایران قانون وضع می‌شود که آن را بفروشند. آنچه که در این پژوهش جایش خالی بود، نبود مطالعات فلسفه اجتماعی برای برهم گذاری همه این رویدادها و جمع بست آن‌ها است. اگر اروپائیان می‌توانند اکنون جامعه‌ای به نسبت به سامان داشته باشند، به دلیل آن است که دوران پر آشوب خود، یعنی انقلاب فرانسه و کُشت و کشتارها و انقلاب صنعتی و خیلی چیزهای دیگر را به رسمیت شناختند و برای شناخت، جمع بست و برون رفت از آن بحران‌ها تلاش کردند. ما نباید قوانین آن‌ها را به درون ایران انتقال دهیم. بلکه تنها تجربه‌ای که می‌توانیم از آن‌ها بیاموزیم، آموختن از تلاش آن‌ها برای دستیابی به اندیشه‌های جامع و نظریه سازی است.
آقای کامیار : قانون چیزی نیست به‌جز تعدادی جمله. آن‌چه که به قانون حیات می‌دهد، اجرای صحیح آن است. قانون اکنون در گرداب فساد است و هنگامی که ناظم خود بی نظم باشد، چه توقعی دارید؟ ذات نایافته از هستی بخش، کی تواند که شود هستی بخش؟ مهم‌ترین کاری که باید بکنیم، برطرف سازی ضعف نظام آموزشی است.  
پس از پایان سخنان شرکت‌کنندگان، آقای هاشمی در پاسخ به آن‌ها به واگویی برخی از خاطرات خود در زمینه تهیه طرح و مدیریت شهری پرداخت، که از همدان آغاز شد و پس از انقلاب به سطح ملی کشیده شد: در آن زمان من به شدت نسیت به رعایت قوانین و ضوابط تدوین شده شهری اصولی بودم و تخطی از آن‌ها را به هیچ‌وجه جایز نمی‌دانستم. اما روند امور به گونه‌ای پیش‌ رفت که به آشفتگی‌های کنونی انجامید. می‌توان گفت که ما خود در بر هم زدن قانون مندی مورد نیاز شهرها نقش داشتیم. مسأله این است که باید همه دست‌اندرکاران شهری برای صیانت از حقوق عمومی کوشش کنند و تجربه سال‌های اخیر نشان‌دهنده درک پیچیدگی امور و وجود اراده برای حل آن‌ها است.